绪论
0.1 复习笔记
一、公共行政概述
1．公共行政的含义
（1）西方学者考察的三个角度
①从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点。从小政府的观点看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。
②从政治与行政的关系角度来加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。
③从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。
（2）本书观点
公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面的含义：
①公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或行政当局，立法和司法机构不在此列。
②这一活动的客体是社会公共事务，限制了作为公共权威的政府的活动范围。
③作为一种活动，公共行政必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含着两层意思，即有效性和效率。有效性要求政府依法行政。此外，政府的活动又必须是有效率的，这表现在政府的具体运作功能如POSDCORB七个功能上，必须使这些功能得到最佳地发挥。
2．公共行政的产生及其功能
（1）公共行政的产生
民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本的框架。
①在国家体制的结构上，确立了立法、行政、司法分权和制衡的原则；
②在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度，政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩至上的管理制度；
③工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件。
（2）公共行政精神的三个方面
①主权在民思想。现代行政的政府组织结构在相当程度上是17、18世纪一些思想家的“主权在民”、“人民至上”思想的实现形式。
②法制精神。现代公共行政的法制精神表现在确认法为管理的最高准则，公共行政必须具备合法性基础。
③效率概念。政府的部门化和职能化结构以及政府公务人员的选拔方式体现的就是专业化和追求管理效率的思想，对效率的追求后来成了政府行政改革的恒久主题之一。
（3）公共行政的功能
①管制功能。公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制功能是这一协调所必需的，它表现了公共行政机构的权威性特征以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各种活动得以在规范的框架中进行。
②服务功能。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取向，当然在更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。
③维护功能。即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作。
④扶助功能。行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。
（4）现代公共行政方式的变化
①从消极的运作走向积极的运作
传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而现代的公共行政除此之外，还创制和解释法律，以及阐释如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式去进行这样的创制和解释。
②从直接的运作走向间接的运作
直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚主义盛行以及行政低效和浪费。间接运作方式的明显举措是让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介机构等来承担部分政府职能。政府不再直接行使这些职能，但并不放弃对这些职能所负有的责任。间接运作产生的结果是政府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。
③从集权的运作走向分权的运作
在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，在行政系统内部的运作上都出现了一个从集权到分权的运作方式的变化。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。
3．公共行政的原则
（1）法制原则
依法行政是依法治国的一个核心内容。
①依法行政必须有法可依，执法必严；
②依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，政府没有任何凌驾法律之上的理由；
③依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。
（2）服务原则
政府的本质是为人民服务，顾客至上意识或人民大众至上意识必须是政府行为的一个起点。服务原则除了人民至上意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。反应是指政府对社会大众的愿望和要求必须作出迅速反应；质量则是指政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。
（3）效率原则
①政府活动的有效性；
②政府活动的效益。包括：a．社会效益和经济效益的平衡；b．政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。
（4）责任原则
①政府的行为应该对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；
②政府应该对自己的行为负责，对自身的失职、失误行为承担相应的责任。
二、公共行政的理论与实践
1．西方的公共行政理论
（1）古典学派
①法约尔
a．指出管理是企业的职能之一（其他职能为技术职能、营业职能、财务职能、安全职能和会计职能），并继而指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。
b．提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。
c．提出了著名的“法约尔跳板”原理。“法约尔跳板”原理的解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。
②马克斯·韦伯
马克斯·韦伯认为权威的形式有三种：
a．魅力权威。即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。其组织特征表现为人际关系基于一种深厚的情感之上，领导者与追随者的关系属救世主和弟子之间的关系，不存在职位、任命、升迁，无明确职权，无法规可循，一切皆随意处理。
b．传统权威。即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。传统权威的组织特征表现为权威者的独断，由权威者决定权力分配，组织成员的行为以争取权威者的宠信为中心，因而组织内部倾轧争斗不断，组织功能不明确，权责不明，官吏的选拔依据的是忠诚而非其必备的资格。
c．合理合法的权威。又称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为特征的官僚组织的特征表现在：
第一，层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；
第二，在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；
第三，各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；
第四，行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；
第五，每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；
第六，人员的选拔通过公开竞争考试进行；
第七，每一职位都必须规定明确的职责范围；
第八，职位不属私人所有。
③泰勒
科学管理理论的内容：
a．劳动方法的标准化，即建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法。
b．工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作。
c．建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度。
d．管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制。
e．劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。
④古立克和厄威克
归纳了古典学派提出的基本原理：
a．通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分地适应结构。组织图是监督和控制整个程序的基本工具。
b．组织应当根据四个基本标准来建设，即组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方。这些标准取决于特定的环境，组织应当是这些方面的合一体。然而，只要可能，分工和专业化是可行的。
c．命令统一或由一个上司指挥是至关重要的，多头指挥会产生混乱和冲突。
d．权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出标准和检查这一标准的执行情况。
e．较小的控制幅度。
f．系统的计划是组织必须具备的一个功能。
（2）行为学派
①马斯洛的“人类需要层次说”
该理论认为人的需要可以从低到高分为5个层次：
a．生理需要。这是人类最基本的需要，若得不到满足，就无法生存。
b．安全需要。满足了生理需要，接着就会产生安全需要，如摆脱失业、生活有保障等。
c．社交需要。人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照顾。
d．尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如个人的成就和才干被人承认。
e．自我实现需要，即实现自己的理想和抱负。
②麦克格雷戈的X理论和Y理论
a．X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳，没有上进心，大多数人的行为动机建立在对生理和安全的需要上。基于这一对人的认识，X理论主张采用监督和控制的手段来进行管理。
b．Y理论则认为人性本善，认为人并非天生好逸恶劳，只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。由此，Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。
③赫茨伯格的双因素理论
该理论将影响人们行为的因素分为保健因素和激励因素两种。
a．保健因素又称“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意的需要，因而它不起激励作用。
b．激励因素又称“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、得到承认、工作责任和工作能力的提高。包含激励因素的事件能导致人们对工作的满意，因为人具有成长和自我实现的需要。
（3）决策学派
①西蒙
西蒙认为，如果把所有理论都考虑进去，那么决策是行政的中心。在他看来，管理就是决策。此外，西蒙不同意传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。
②林德布洛姆
林德布洛姆的渐进决策理论认为政策的制定只是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。
③埃佐尼
埃佐尼的综视（又称混合扫描）模式主张将理性模式与渐进模式结合起来。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。
（4）系统学派
①巴纳德。他是第一个把组织看作一个社会系统的理论家，提出了“结构性”概念和“动态性”概念。他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。
②20世纪60～70年代，系统理论又引发出两大理论：
a．生态理论
代表人物里格斯认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式（亦称融合型、衍射型和棱柱型模式），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。
b．权变理论
权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。
（5）经济学家的贡献
①公共选择理论
以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，人的行为动机是自利的、行动上又是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为，一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转。这一观点也引发了对政府作用和职能进行限制的思考与讨论。
②代理理论
代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防代理人谋求自身利益而伤害委托人的利益。这样，代理理论关注代理人的选择和对代理人的激励。
③以新公共管理理论为基础的公共行政改革的特征
a．偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程为取向，而以输出为取向。
b．以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件较官僚的职业制具有更多的灵活性。
c．引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。
d．政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样，政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。
e．把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。
f．在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。
g．在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争作为降低成本和提高标准的关键。
（6）戴维·奥斯本和特德·盖布勒与《改革政府》
①起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；
②社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；
③竞争性的政府，把竞争机制注入提供服务中去；
④有使命感的政府，改变照章办事的组织；
⑤讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；
⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；
⑦有事业心的政府，有收益而不浪费；
⑧有预见的政府，预防而不是治疗；
⑨分权的政府，从等级制到参与和协作；
⑩以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。
（7）新公共服务理论的内容
①政府应该服务于公民而不是将公民看作新公共管理强调的顾客；
②政府应该追求公共利益；
③重视公民权应该胜过重视企业家精神；
④思考要有战略性，行动要有民主性；
⑤强调责任的重要性；
⑥服务而不是划桨；
⑦重视人而不是重视生产率。
2．转型时期的中国公共行政
在转型时期，中国的公共行政必须处理好以下问题：
（1）政府定位问题
应当明确哪些事是需要政府做的，哪些事是不需要政府做的，哪些事是禁止政府做的，政府的定位问题涉及它扮演的角色以及它的运作方式。
（2）政府官员问题
在整个转型期间，政府官员的道德伦理逐步上升为一个不容忽视的问题。官员的腐败问题已经成为吏治的头号问题，成为全社会关注的焦点问题之一。
（3）制度建设和创新问题
制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。
（4）依法行政问题
依法行政是依法治国的关键所在。转型时期中国的公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。
（5）观念更新问题
市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新的思维，这首先要求进行观念的更新；其次要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在某些方面必须按国际规则行事。
3．知识经济社会与公共行政
知识经济社会在相当程度上改变着政府的运作结构和方式，并使整个公共管理呈现如下变化：
（1）从等级行政向网络行政的发展
①网络行政使得命令、指示、信息等不必再完全通过等级进行传递，网络的传递方式既迅速又面广。
②网络行政的公开度将得到极大的提高，这有助于政府从更广的范围了解情况，也有助于社会对政府的监督。
（2）从精英行政向大众行政的发展
①随着社会的发展，人民教育程度的提高，尤其是信息技术的普及，以团体或个人形式出现的对行政系统施加的压力、对行政系统的监督会越来越普遍。精英黑箱式的操作将逐渐为公众参与式的操作所取代。
②以团体或个人形式出现的参与也导致一种悖论，即由于利益和取向的不同，参与导致的这些个人和团体之间的冲突也会增加，这在保持社会活力的同时，对社会的控制提出了一种新的要求。
（3）从官僚式行政向企业式行政的发展
简言之，企业式行政的精髓在于使资源获得最大限度的利用，并使其得到最大限度的产出，在于其顾客至上的取向，在于使市场机制发挥作用。
三、公共行政学研究
1．研究的对象与范围
（1）公共行政学的研究对象
公共行政学的研究对象是国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动的规律。行政研究的具体对象包括：
①人，指国家行政机关的行政人员（通常称之政府公务员），即进行这一行政活动的主体。公共行政学研究的主题之一就是如何使政府拥有并保持一支素质精良的公务员队伍的问题。
②结构，是行政活动赖以进行的形式。行政体制和组织结构的设计和再设计构成了行政学研究中组织理论的主要内容。结构不同，活动的方式也不同。
③过程，表现为活动的动态层面，通常是由行政活动的功能构成的，这些功能包括计划、组织、指挥、协调、沟通、监督、决策、激励、预算、报告等。这些功能构成了行政学的技术性层面的研究对象。功能在行使过程中会以一种关系的形式表现出来。
（2）公共行政学的研究范围
包括：行政组织、行政领导、行政决策、行政沟通、行政心理、行政监督、行政机关管理、人事行政、财务行政、行政立法、行政伦理、行政文化、行政发展等。
2．研究的方法及研究的意义
（1）行政学研究的方法
①规范方法，又称理论方法。其特点是偏重价值考虑，论及的是“应当如何”和“应当是什么”，往往追寻的是一种理想状态的东西。
②经验方法，或实证方法，又称行为主义方法。其特点是专注于寻找事实，只提供事实。它关注“是什么”，而非“应当是什么”，即认为要解决问题，首先要了解问题，主张价值中立。
③案例方法。案例的积累有助于区分某些类型的不同事件，以便采取相应的方法加以解决。
④比较方法。它包括历时性比较和共时性比较。通过比较，可以了解和提供相对较优的公共行政的思想、方法手段和运作，或一些相对较好的公共政策等。
（2）公共行政学研究的意义
①公共行政学研究旨在从行政活动中寻找规律，这些规律可以在不同程度上为行政活动提供指导，这可称之为这一研究的理论意义和学术意义。
②公共行政学研究尤其对处在转型时期的中国公共行政可作出较多的贡献。
③行政学研究对于培养政府公务员，提高其行政管理的水平又是很有意义的。
3．研究的趋向
（1）公共行政研究的变化
①从演绎分析转向归纳分析。传统行政学关注于确定基本原则，并把这些基本原则和基本观念作为行政学研究的规范标准；现代行政学则从现实的行政活动出发，在大量事实材料的基础上产生行政原则并用以分析行政活动。
②从价值分析转向实证分析。传统行政学注重“应然”的分析，偏重于对价值的考虑，而当代行政研究则从“实然”出发，注重事实的调查和收集，以发现行政活动和行政关系的问题。
③从静态的分析转向动态的分析。
④从生理的分析转向心理的分析。
⑤从间接分析转向直接分析。
⑥从单科分析转向多科分析。
⑦从比较分析转向生态分析。生态研究把不同生态的行政体系的特点作为比较的重要考虑内容。
（2）行政学研究的趋向
①分析西方行政理论，使之本土化的趋向。
②公共行政研究的技术化和专业化趋向。
③公共行政研究的国际合作化趋向。
0.2 课后习题详解
一、复习题
1．公共行政的原则及主要功能是什么，这些功能发生了什么变化？
答：（1）公共行政的原则主要有：
①法制原则
依法行政是依法治国的一个核心内容。
a．依法行政必须有法可依，执法必严；
b．依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，政府没有任何凌驾法律之上的理由；
c．依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。
②服务原则
政府的本质是为人民服务，顾客至上意识或人民大众至上意识必须是政府行为的一个起点。服务原则除了人民至上意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。反应是指政府对社会大众的愿望和要求必须作出迅速反应；质量则是指政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。
③效率原则
a．政府活动的有效性；
b．政府活动的效益。包括：社会效益和经济效益的平衡；政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。
④责任原则
a．政府的行为应该对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；
b．政府应该对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。
（2）公共行政的主要功能
①管制功能
公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制功能是这一协调所必需的，它表现了公共行政机构的权威性特征，以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各种活动得以在规范的框架中进行。
②服务功能
公共行政的过程也是公共产品的输出过程。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取向，当然在更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。
③维护功能
即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作。这对于一个社会的生存是必需的，公共行政若无力履行这一功能，那么一个正常的社会将不复存在。
④扶助功能
行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。此外，行政系统还有义务对社会的弱势集团和个人提供帮助。
（3）公共行政功能的变化
①从消极的运作走向积极的运作
这主要表现在传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而现代的公共行政除此之外，还在于创制和解释法律，以及如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式去进行这样的创制和解释。
②从直接的运作走向间接的运作
直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚主义盛行以及行政低效和浪费。间接运作方式的明显举措是让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介机构等来承担部分政府职能。政府不再直接行使这些职能，但并不放弃对这些职能所负有的责任。这一间接运作产生的结果是政府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。
③从集权的运作走向分权的运作
在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，行政系统内部的运作上也出现了一个从集权到分权的运作方式的变化。分权使第一线的管理者能对变化的环境如人民的要求、愿望、政治、经济形势的变化等作出迅速反应，也使得第一线的管理者能根据变化的情况及时作出决定。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。
2．公共行政理论受到了哪些主要学派和思想的影响，这些学派的主要特征是什么？
答：公共行政学在发展过程中，有许多思想理论都对其发展产生了重要影响，具体而言，这些理论、学派及其主要代表人物和特征如下：
（1）古典学派
又称程序学派和制度学派。20世纪初至30年代是这一学派鼎盛的时期，70年代又有过古典学派的复兴。至今，古典学派仍然在行政学的研究中产生着重要影响。古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。古典学派的研究主旨反映了当时西方国家，尤其是美国工业的巨大进步产生的对管理的要求，包括对政府公共行政的要求。
古典学派有三位重要的人物：
①亨利·法约尔
被称为程序学派创始人，其贡献在于：
a．法约尔首先指出了管理是企业的职能之一（其他职能为技术职能、营业职能、财务职能、安全职能和会计职能），并继而指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。
b．法约尔提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。
c．法约尔提出了著名的“法约尔跳板”原理。若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。
d．法约尔认为，组织的效率取决于组织的一些内在要素。在他看来，一个组织选人和发挥人的所长是非常重要的，组织同时要给人以培训和教育，这一思想对后来的人际关系及行为科学的发展具有一定的影响。
②马克斯·韦伯
韦伯是第一位比较系统地论述官僚制度的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用的学者。韦伯的“官僚”概念指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。其官僚理论是同他的权威理论联系在一起的。
a．权威的形式有三种，一是魅力权威，即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，又称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。
b．以理性权威为特征的官僚组织的特征表现在：层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；人员的选拔通过公开竞争考试进行；每一职位都必须规定明确的职责范围；职位不属私人所有。
③泰勒
泰勒通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。科学管理理论包括以下一些内容：
a．劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；
b．工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作；
c．建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度；
d．管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制；
e．劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。
泰勒本人认为，诸如计件工资制、时间动作研究、职能工长制等等措施本身不是科学管理，它们是科学管理的有用附件。科学管理的实质是在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命——也就是这些工人们对待其工作责任、其同事和雇主的一次完全的思想革命，同时，也是管理方面的厂长、雇主、董事会对其同事、工人的一次完全的思想革命。没有工人和管理人员双方在思想上的一次完全的革命，科学管理就不会存在。泰勒的科学管理开创了现代管理的新时代。
（2）行为学派
该学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。早期的行政研究注重组织结构、组织程序以及行政管理原理的研究，对人的假设是“经济人”，忽略了对于“团体人”的研究。20世纪20年代末30年代初，哈佛大学教授梅奥主持的霍桑试验开始弥补这方面的不足。
①霍桑试验
表明人不是单纯追求经济利益的，生产的效率主要取决于士气的高低。霍桑试验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视正式组织的作用，也不能忽略非正式组织的作用。霍桑试验开创的人际关系以及对人及其行为的研究在管理发展史上具有里程碑式的意义。自此以后，对管理中的一个主要因素人的研究方兴未艾，并出现了一系列有影响的理论。
②马斯洛的“人类需要层次说”
20世纪40年代提出的这一理论认为人的需要可分为五大类，按先后次序分别为：a．生理需要。这是人类最基本的需要，若得不到满足，就无法生存。b．安全需要。满足了生理需要，接着就会产生安全需要，如摆脱失业、生活有保障等，总之，有一种安全感。c．社交需要。人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照顾。d．尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如个人的成就和才干被人承认。e．自我实现需要。即实现自己的理想和抱负。马斯洛认为，只有当低一级的需要获得满足后，人们才会去追求高一级的需要。
③麦克格雷戈的X理论和Y理论
20世纪60年代提出的这两种分别建立在对人性不同假设基础之上的理论。X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳，没有上进心，大多数人的行为动机建立在对生理和安全的需要上。基于这一对人的认识，X理论主张采用监督和控制的手段来进行管理。Y理论（也即麦氏主张的）则认为人性本善，认为人并非天生好逸恶劳，只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。由此，Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。
④赫茨伯格的双因素理论
他把影响人们行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因素又称“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。激励因素又称“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、受到承认、工作责任和工作能力的提高。认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意的需要，因而它不起激励作用；而包含激励因素的事件能导致人们对工作满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到激励的因素与产生工作不满意感的因素是彼此独立、各不相同的。同时，这两种感受也不是互相对立的，即工作满意感的对立面不是工作不满意感，而是没有工作满意感。该理论提倡用工作丰富化等方式来激励人们。
⑤佛罗姆的期望理论，豪斯的目标—途径领导理论。
（3）决策学派
①西蒙的有限理性决策
在20世纪40年代出版的《行政行为：行政组织中决策程序的研究》一书开创了对决策的研究。认为，决策是行政的中心，管理就是决策。不同意传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。
②林德布洛姆的渐进决策理论
认为政策的制定是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。
③埃佐尼的综视模式
这是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。这一综视决策犹如两颗高空气象卫星，一颗是配有能审视大面积气象状况并记录主要气象模式的广角镜头（类似理性决策模式），另一颗则配有关注气象细节变化的窄角镜头（类似渐进模式）。当两颗一起使用时，能提供更多的决策信息。
（4）系统学派
①巴纳德
第一个把组织看做是一个社会系统的理论家。认为组织是一个协作的系统，它包含着三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。他把自己的贡献主要归结为一些“结构性”概念和“动态性”概念，认为主要的结构性概念有个人、协作体系、正式组织、复合正式组织以及非正式组织。主要的动态概念有自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡。他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。他认为组织通过向个人提供刺激，以使个人作出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这样一种均衡。
②20世纪六七十年代，系统理论引发出的两大理论：
a．生态理论
里格斯是这一理论的代表人物。里格斯认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式（亦称融合型、衍射型和棱柱型模式），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。
b．权变理论
权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。在权变理论方面较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。
（5）经济学家的贡献
20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。
①以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，他的行为动机是自利的、行动上又是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为，一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转。这一观点也引发了对政府作用和职能的限制。
此外，由企业所有权和经营权分离引发的代理理论也被引用到政治和行政领域。代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防代理人谋求自身利益而伤害委托人的利益。这样，代理理论关注代理人的选择和对代理人的激励。公共选择理论强调选择的自由、相互交易和合作的自由，国家的作用就是通过规划的制定与实施来保证人们的这种自由。如果要改变政治活动的效率，其途径只能是改变游戏规则。
②新制度经济学的四大部分，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新（包括制度需求与制度供给，制度、产权与国家理论，制度与经济发展的相互关系）的理论，同样为分析政府和行政问题提供了一种颇有价值的分析框架。新制度经济学中的一些概念，如制度变迁与路径依赖、诱致性制度变迁与强制性制度变迁、制度需求、制度供给、制度均衡与制度非均衡已经广泛地被运用到了对行政问题的分析中。
3．新公共管理有哪些特征，如何理解对它的批评？
答：西方一些主要国家自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革，这场声势浩大的公共行政改革是以英国前首相撒切尔在1979年上台为其开端的，而后波及了其他西方国家。这一改革的表述有“管理主义”、“市场为基础的公共行政”、“企业家政府”，新公共管理作为对上述改革的描述，在表达上更具优越性。以新公共管理为旗号的改革时间跨度之长、力度之大，都是西方国家以往的行政改革所不能比拟的。
（1）新公共管理的主要特征包括：
①偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向。
②以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性。
③引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。
④政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样，政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。
⑤把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。
⑥在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。
⑦在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。
（2）各方对新公共管理的批评
新公共管理自出现之日，其理论基础、意识形态倾向、政策主张、管理原则、管理方法等便一直受到来自各个方面的质疑和批评。主要集中在以下几个方面：
①意识形态狂热
批评意见认为，管理主义的核心思想根本是一种政治人物所信仰的意识形态，具有明显的意识形态倾向，是新保守主义在公共管理领域的应用，是右派政府的公共管理哲学。这是因为，管理主义尽管在形式上很热闹，但其主体理论只不过是一种“新泰勒主义”。在其中心主旨——降低成本方面并没有明显的成效。换言之，在理论上新公共管理并没有以理论创新为基础的重要建树，在实践上新公共管理没有改变多少东西，有的只是意识形态狂热。
②背离公共部门社会价值
批评意见认为，新公共管理所主张的管理通则论或一般管理论，混淆了公共部门与私人部门的本质区别。公共管理与私人管理在本质属性上是不同的。管理通则论的根本错误在于忽视了公共行政源于民主政治理念的“公共”本质，而这种忽视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性，而公共性的丧失将导致公共管理正当性的丧失，最终丧失公共管理的价值。
③理论基础存在偏差
批评意见认为，管理主义并不掩饰与公共选择理论、交易成本理论、委托代理人理论、新古典经济学等自由主义经济学理论的关系，却滥用了自由主义经济学说的假设、理论和方法。而作为一种社会科学，自由主义经济学说本身存在太多的争论，并且，私域与公域的转化事实上也会产生难以解释的问题。
④“顾客满意”值得怀疑
批评意见认为，政府作为“提供者”与“消费者”的“交易”有一系列独特的内涵。与私域的提供者与消费者的平等商业和民事关系不同，公域的“消费者”不仅仅是简单的购买者或者顾客，作为个体他们是公民，作为整体他们是人民，是纳税人，是政治的参与或合作者，是公共部门的授权人，是政府的“所有者”。所以，将公民降低为顾客是不恰当的。
问题还在于，在利益和价值多元化的民主社会里，政府作为公共产品的提供者，不可能在同一时空为所有的人提供满足其诉求的所有服务。与此相联系，具体的公共政策的评价主体也是不确定的。问题同时在于，政府是公共服务的提供者，但同时也是法律的执行者和管制者。这意味着，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在。所以，管理主义所主张的“顾客满意”或“顾客导向”在理论和实际过程中都存在难以克服的问题，只能是一个良好的愿望。
⑤放弃政府职责、逃避政府责任
批评意见认为，新公共管理的市场化的改革措施，包括公共部门私有化、顾客至上、内部竞争、成本控制、市场运作等等，从根本上改变了政府与公民关系，实际上放弃了政府的公共服务职能，逃避了政府责任。当公共服务在市场竞争机制的作用下被交给私人组织或其他非营利组织的时候，公民对政府的诉求和监督将转换为与私人组织或其他非营利组织的博弈。同时，市场化的价值取向还存在另一种潜在的可能，即政治领导人基于政治立场而选择高级文官，诱发政治腐败，或者政府官员变成了“老板”，诱发权力滥用。
（3）正确理解对新公共管理的批评
宪政主义关注正义、公正，而管理主义则偏向于效率、绩效，这反映了公共部门管理中常出现的两种价值的冲突。新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义。
从实践的情况看，新公共管理主义指导下的行政改革实践包括了对政府的组织结构、领导体制、公共财政和预算制度、公共人事管理制度、政府业绩评价系统以及地方分权、放松管制和约束、委托制等方方面面的改革。这些改革大大动摇了以一致性、形式化、标准化和中央监控为传统的官僚体制。尽管如此，对于新公共管理的批评还是存在相当的合理性，这种批评也反映出公共管理活动的复杂性与多面性。
4．转型时期中国公共行政的基本问题是什么，如何解决这些问题？
答：转型时期中国公共行政的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化，以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的严峻挑战。
（1）在整个转型时期，中国公共行政的基本问题有：
①政府定位问题
应当确定哪些事是需要政府做的，哪些事是不需要政府做的，哪些事是禁止政府做的，政府的定位问题涉及它扮演的角色以及它的运作方式。随着市场和社会的出现，人们形成的一个共识是，政府并非在任何情况下都是一种管理和配置社会资源的最佳手段。因此，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的削弱正是市场和社会成长的一个必然结果。
②政府官员问题
在中国目前这一市场经济不成熟的过渡阶段，政府官员依然拥有相当大的行使权力的空间，这使得权力与经济之间呈现出一种复杂的关系，从而也使得在整个转型期间政府官员的道德伦理逐步上升为一个不容忽视的问题。官员的腐败问题已经成为吏治的头号问题，成为全社会关注的焦点问题之一。
③制度建设和创新问题
制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。组织结构中的法定结构和非法定结构的同时存在问题，结构的重叠和臃肿问题，结构与功能的不相对应问题，结构的僵化问题，领导体制中的二元结构问题，体制运作的程序问题，所有这些都构成了转型时期制度建设和创新的重要问题。
④依法行政问题
依法行政是依法治国的关键所在。转型时期中国的公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保障。依法行政集中体现了一个现代国家的基本特征，它是中国的公共行政走向现代化的必然要求。
⑤观念更新问题
市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新的思维，这首先要求进行观念的更新。没有一种新的观念、新的理念指导行动，中国的公共行政要取得进展是不可能的。其次要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在某些方面必须按国际规则行事。了解世界，才能更好地把握中国公共行政的发展趋势。
（2）解决这些问题的途径
①从效率行政典范到民主行政典范
依民主行政的观点，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的，“将人民放在事物的中央”，是民主行政的基本出发点；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊之利益集团；政府不仅要重视行政资源的有效运用，亦应重视公共服务的公平，实现社会正义；它强调政府决策的开放性，重视社会公民的参与；强调与他人共享权力，采取共赢的，而非你输我赢的取向；政府扮演成长、创造、转变、整合的角色，而非慈祥的父母或训诫式家长的角色；鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从等。
②从控制导向的管理到服务导向的管理
政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府施政的目标，建立一个服务于人民的政府。服务型政府意味着：
a．施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定；
b．以成本—效益为基础的效率考量转变为民众评估的考量；
c．由政府以控制为要务转变为以传输服务为要务；
d．由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；
e．从一味强调按章办事到强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况；
f．从独断专横的领导到民众参与的领导。
③国家与社会共同治理
政府的治理过程绝非政府单方面行使权力的过程，更为重要的是政府与整个社会的互动过程，国家的建设与发展事实上需要政府和社会力量的共同努力和合作，一个国家的政府与社会各种力量之间互动的能力越强，越能产生巨大的能量。
④建设法治政府
法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威，即政府应由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言，法治政府的含义包括：a．崇尚秩序并反对无政府状态；b．要求法律具有普遍性；c．要求体现实质正义；d．核心在于政府受法律的约束和控制。
二、案例与思考
案例一 政府——“掌舵”还是“划桨”
多年来，D市一直以集体经济发达而著称。然而集体经济在发展的同时，也出现了政企不分、企业领导制度不健全等现象，企业变成了政府的附属物，“个人负盈、企业负亏、政府负债”的现象时有发生。此外，乡镇企业的规模越来越大，逐渐成为“二国营”，弄虚作假现象严重，公款消费恶性膨胀，造成国有资产流失，企业经济效益低下。
严峻的事实让D市的领导层认识到，长期沿袭下来的“政企不分是一切问题的总根源”。为使经济高质量、高效益地运转，必须实行政企分开，从政府“包办”转为企业自主经营，从靠投资拉动转为以效益牵动，让市场、效益成为企业赖以生存和发展的基础。于是，以产权制度改革为突破口，以转变政府职能为目标的改革在D市开始了。
1993年9月，D市委、市政府对全市公有制企业进行全面清产核资，委托中介机构进行资产评估，然后界定产权。原国营企业和国家直接投资形成的资产为国有产权；各级政府的投资及其行政部门担保投资兴办的企业所形成的资产，为地方政府产权；企业奖励金和福利金，可作为职工产权。产权理清以后，按照现代企业制度的要求，通过对国有和乡镇集体所有制企业实行多种形式的改造，实现政企分开。
企业转制，政企分开，不仅给企业松了绑，也使政府腾出了手脚。通过企业产权制度改革，D市政府在一定程度上被解放了出来，真正干起了政府的事。D市政府明确政府主要职能在于提供公共服务，因此非常注重交通、通信、能源等基础设施建设。为了改善投资环境，从1992年起，D市政府投资35亿元、用3年时间建成准高速公路120公里；又在“九五”期间开始了总投资为40亿元的高速公路联网的建设。此外，D市加快信息基础设施建设，积极实施国家信息化试点城市工作计划，以宽带传输和交换为重点，加快建设因特网业务平台、宽带交互音像IAV业务平台和基础视像业务平台，形成具有国际先进水平的基础传输网络。D市全力实施城市绿化工程，努力提高城市绿化美化水平，加大市容环境综合整治力度，集中解决脏乱差现象，加快城乡电网改造，提高供电基础网络的安全性和可靠性。目前，D市电力自给有余，自来水普及率达98%，政府还根据社会和群众需要兴建了大批公益事业，如公园、公厕、垃圾中转站等。
在新的国有资产管理体制中，国有资产管理机构与企业之间的关系不再是一种行政隶属关系，而是以资本为纽带建立起来的出资关系，对此，D市着力创造实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。D市政府还将重点放在管理国有资产，确保国有资产的保值增值上。按照现代企业制度的要求，在对公有制企业实现多种形式的改造以后，政府的一大职能是设立专门的机构、建立专门的制度来管理国有资产。D市政府严格按照市场机制运行的一般要求，保证政府的国有资产管理行为相对独立，政府管理局限于政府全资、控股或参股的企业，而大量一般性（竞争性）行业，则让经营者责权共享，风险与利益共担，自主经营。
此外，为了保证改革得以稳定、顺利进行，D市政府还大力发展社会保障事业。到1997年，全市100万人口中有80万人参加医疗保险，35万人参加工伤保险，30万人参加养老保险。在产权改革过程中下岗的职工生活是有保障的。在建立最低生活保障线制度、做好优抚安置等工作方面，D市走在了全国的前面，建立了“老有所养、残有所助、失业有靠、处处无冻饿、生病有治疗”的社会福利制度。
如今一个“掌舵”而不是“划桨”的政府管理模式已在D市形成。
资料来源：《半月谈》1999年第4期，作者：李绥州。收入本书时作了改写。
思考题：
1．如何界定政府的掌舵职能？
2．政企分开涉及哪些重要因素？
3．你如何理解D市政府职能的转变？
思考题解析：
1．如何界定政府的掌舵职能？
答：按照现代社会、现代市场对政府的要求，政府主要应该起到一个“掌舵”的作用。
（1）美国学者戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaeb1er）在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中指出：“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”换言之，在社会经济的发展中，政府要像“舵手”一样，把握全局，协调、整合各方力量，保证正确的发展方向。
（2）具体而言，界定政府的掌舵职能，就是要确定好在市场经济条件下政府的角色。政府在生产角色、提供角色、安排角色之间的比重要进行合理改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提高。
①政府应放弃不必要的生产职能
政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产及市场和社会提供空间。帮助政府放弃生产职能有三种途径，即委托授权、政府撤资以及政府淡出。此外，可以在基础设施领域实行民营化。
②规范市场秩序和社会秩序
政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。
③政府管理能力的提高
“掌舵”作用的最主要体现就是管理能力。政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。
2．政企分开涉及哪些重要因素？
答：政企分开的含义包括：一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。其涉及的重要因素具体有以下几点：
（1）企业所有权与经营权的分开。明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。
（2）政府与企业社会职能的分开。将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处置的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。
（3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。
（4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。
（5）改善激励机制。这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。
3．你如何理解D市政府职能的转变？
答：由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。
（1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。
（2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重科学发展规律。要通过一系列配套的，符合客观规律的措施实现政府职能的良好转变，从而赢得地区的良好发展，也为政府的进一步发展奠定良好的基础。也只有在变化的行政环境中积极主动作为，通过自身的努力来积极推进政府职能转变，才能建立一个积极负责、有作为的政府形象。
案例二 “花菇事件”
5月26日是华东某县某乡回收1997年花菇周转金的最后期限。张贴于各村的告示上，红纸黑字地写着：“逾期不交的按合同规定，除应交的占用费外，按占用费的30%处罚，对顽固拒交者通过法院强制执行。”然而，直到6月1日，该乡党委书记仍一脸沮丧地说：“只收上了几百元周转资金，还不及总数的一个零头。”菇农们怎么说呢？有的菇农撕下那告示气愤地说：“我们都亏成这样了，谁来负这个责？”有的在发愁：“这钱，叫我们咋交得起啊？”而有的则说：“要找个地方，评评这理。”
乡政府与菇农之间的这种矛盾究竟是怎么回事呢？事情得追溯到1年前。该县地处偏僻，不通铁路。交通的不便，长期制约了这个县的经济发展，直到去年，才摘掉了贫困县的帽子。上至县委书记、县长，下至村民百姓，都急切地盼望脱贫致富。
前几年，邻县靠种植花菇迅速脱贫致富。眼看着市场上花菇1公斤卖到60多元，这个县的领导们也心动了。1996年底，县里组织少数农户小范围试种花菇，次年菇农们胀起来的钱袋子让大家好一阵欢喜。1997年初，县里果断决定，从全县500万元的农业周转金中划出349万元专项用于花菇培植，加上社会贷款，共计600万元。这也是该县历年来最大的一个扶贫项目。为此，县里层层召开动员大会，并发出文件号召全县发展花菇，还从“花菇县”请来技术人员负责指导，并成立花菇领导小组，组织四五个技术人员，以各种形式到乡村进行种植指导。
县里干部对花菇的前景相当看好。村民的积极性也被调动起来。这一年，全县花菇生产很快达到了500万筒，种花菇的菇农也增加到2000多户。
但是，谁也没想到，一年后，“摇钱菇”竟成了“赔钱菇”。5月28日当记者来到这个县的几个农村采访时，所遇到的菇农都忧心忡忡，坏死的菇筒随处可见，堆积如小山。二十几岁的小赵，看着菇棚满地黑乎乎的菇筒，急出了一身病：“死了，一万筒，死了一半以上。我再也不敢种了。”据菇农反映，几乎有一半的菇筒长不出一朵菇来。而那些“活”着的花菇也面临同样悲惨的命运：收购价直线下降，莫说前年的每公斤60多元，连10元也卖不出，平均价格只有3元！
县领导今年3月曾组织人员到8个村调查，结果发现，如果菇农一年辛苦的工钱不算，全县2000户菇农未收回原料成本的约占60%，其中25%的农户收回原料成本4/5,20%的农户收回3/5,10%的农户只收回一半；全部收回原料成本的约占30%；保本略有盈余的约占10%。
造成花菇收益一落千丈的原因是什么呢？该县主管农业的副县长告诉记者：最主要是天灾。气候异常导致花菇无论是质还是量都大大下降；另一方面是受亚洲金融风暴的影响，出口困难。
按合同规定，当年10月应是第一笔周转金归还期，到今年1月30日，349万元周转金就应该连本带息全部归还。可事实上，在干部的多次催促下，到现在只收回几百元。正因如此，县里决心要加大周转金的回收力度。这样，便有了那些红头告示，采取了一些强制措施。
大部分种菇农户欠款2000多元。一些特困户高达7000多元。对于连成本费用都未收回的菇农来说，还钱确实有难度。更何况，眼下正是种晚稻的时节，到处都急着用钱。但严重的问题还不在这儿，尽管干部把问题的主要原因归咎于天气和国际环境，但农民说：“我们不服。”
不服的原因主要有三。其一，“是乡政府非让我们种那么多的。”采访中，一些村干部纷纷拿出’-3年各乡发出的红头文件，上面清楚地写道：若完成指标任务，奖；完不成的，扣村主要干部三个月的奖金。据说，一些村的干部因此差点被罚，只是后来“亡羊补牢”，才免遭罚款。
一位村委主任指着墙上只剩半张的催款告示哭笑不得：“我领头种花菇，真是搬起石头砸自己的脚。”1996年终，他去乡里开花菇生产动员大会，会上强调，村里主要干部都要带头种，乡党委书记极富激情地说“数量越多越好”。他回村向大伙儿一宣传，有的村民来报名，一合计，大约能种8万筒，报给乡里，乡干部说：“太少，完不成指标。”村主任便再次向大家宣传种花菇的好处，终于达到13万筒。而他自己与另4人共同出资培植1.7万筒，连借带筹总共投入2.4万元，结果，1.7万筒花菇只存活了8000多筒，一番贱卖，全部收入不到6000元。村里其他24户人家的花菇也几乎“全军覆没”。他说：“如今，要还钱了，上面说得那样坚决，我真不知道该怎么跟大伙儿说。”
其二，“什么都是他们统一提供，我们没法选择”。政府提供的349万元周转金，全部是以原材料、菌种等实物形式“借”给菇农的，这从一开始便弓1来矛盾。一位农民本打算与另两人合伙培植花菇1.5万筒，从村里领到塑料菇袋后，他觉得质量不好，要求调换，人家说“只此一种，别无选择”。这位农民一气之下退出种菇行列。'-3我们在老乡家遇见他时，他一脸庆幸：“"-3时是一赌气不做了，现在想想，真亏抽身早，否则就像另两个伙伴一样，不仅没赚上钱，反而赔上一年的工。”
其三，销售无门。菇农最揪心的也是这个。干部动员大家种花菇时，曾在大会小会上保证“销路绝对没问题”，甚至说“统一收购”, “最起码也能卖10元一斤”。但是，春菇上市时，却遇到了严重的贱卖甚至是卖不出去的问题。全县仅有3家个体菇贩和1家保鲜厂在收购，远远不能满足菇农的需要，压价现象更是严重，花菇甚至贱卖到1公斤0.8元。一些菇农懒得去采摘而宁愿让花菇白白烂死。一位农民气得挑着一大筐卖不出去的花菇到县政府去“找出路”，结果还是无功而返。
菇农还有一些不服。比如怀疑统一提供的菌种不好，虽然县里的技术人员坚决称“质量绝无问题”，但菇农心里始终埋下了这个疙瘩，无论怎么解也解不开。倘若花菇培植一切顺利，销路又好，也许这种疙瘩便会在菇农的欢天喜地中不解自破。倘若一些人无法克服灾难，农民们便重新记起了当初这一切。
当记者见到县委书记时，他也直叹苦经，摇头称“难做”。“过去给老百姓发扶贫救济款，今天发200元，也许明天他就拿去吃了，结果，血输了不少，就没见身体好起来。政府一直在琢磨如何变单纯的输血为造血，帮助农民真正走上脱贫致富之路，这几年，开始进行项目扶贫，选择花菇也是经过慎重考虑的。气候异常，亚洲金融风暴，你说这我们能控制得了吗？政府也不是神仙，哪算计得了许多？不扶持，农民富不起来；加大扶持力度，出台一系列优惠政策，这倒好，农民依赖性大了，亏了就把责任推给政府。你叫我们怎么办？”
他还提供一个数据：从1987年至今，这个县扶贫贴息贷款1734万元．但总共回收仅有530万元。他叹口气：“老百姓也有一个心理误区，民吃官是天经地义的。他们认为扶贫所用的周转金，是无偿的。所以，即使有言在先周转金是有偿使用，又有几个农民真放在心上呢？一旦动真格要还公家钱了，他们便觉得无法接受。国家的利益怎么保证？”在去年扶持的600万元中，还有一部分是机关干部的——那是县政府帮助农民解决资金问题而创造性地提出“国家贷一部分，机关干部投一部分，农民投工投劳一部分”的“三股合一政策”。一个鲜明的对比是，归还个人的钱比较快，而归还公家的钱是能拖则拖。
但不管怎样，有了“花菇事件”，本来还雄心勃勃想使花菇成为农民收入一个新增长点的县决策层，今年再也不敢轻易搞“促进”了。他们对新的扶贫项目的选择，有了一层心理障碍。
其实，问题的关键并不在于该不该把花菇作为扶贫项目培植。问题在于，对于一个好的扶贫项目，政府究竟该怎样引导？是否应该尽可能减少行政干预？政府应该为农户服务，比如提供原料、菌种等，但是，更应该注意怎样帮助农民规避市场风险。政府是否能更多地给农民提供及时、有参考价值的信息，而不是指挥农民种什么？周转金的投放和管理如何才能更科学、有效？当问题出现时，该怎样实事求是地解决，而不是像现在，一纸通知说还钱就还钱？
对于农民来说，面对着市场经济，是不是同样也有值得反思的地方？比如，如何才能摆脱对政府过多的依赖？如何树立强烈的市场风险意识？如何使自己掌握更多的规避风险的办法？如何在学会自我保护、争取合理权益的同时，也同样意识到要承担的责任？
“花菇事件”，留下了一串串值得冷静思考的问题。
资料来源：《人民日报》1998年6月19日第十六版，作者：吴焰、屠知力。收入本书时作了改写。
思考题：
1．市场经济条件下，政府的经济职能应当怎样体现？
2．谁应当对“花菇事件”的后果承担责任，政府还是农民，或者两者皆要承担？
3．就政府而言，可以从“花菇事件”中吸取什么教训？
思考题解析：
1．市场经济条件下，政府的经济职能应当怎样体现？
答：市场经济条件下的政府管理或政府作用具有不同于计划经济体制条件下的政府管理的一系列新特点。相应的政府职能也会通过不同的方式体现出来。市场经济条件下，政府的经济职能应该这样来体现：
（1）提供制度，创立平等竞争的市场秩序与环境
政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经济的法制建设，确立起市场竞争的良好秩序。要建立健全规定市场经济中的各种基本经济关系的法规（如财产法、企业法、公司法、银行法、破产法等），规定市场活动和市场主体行为方面的法规（如合同法、外贸法、证券交易法、产权法、反不正当竞争法等）和规定解决特定经济行为方面的法规（如会计法、审计法、成本法、工资法等）。
（2）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系
政府要采取有力的措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术和信息市场在内的要素市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。
（3）充分运用宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长
这是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。政府要依靠宏观调控手段，尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。
（4）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者
转轨时期乃至在市场经济发展的全过程中，我国政府必须在某些经济领域发挥资源配置的作用，充当公共物品的提供者和外在效应的消除者，进行基础设施的建设，提供资源开发所必需的物品与服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。
（5）制定并实施分配与再分配政策，保证社会公平
政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。
2．谁应当对“花菇事件”的后果承担责任，政府还是农民，或者两者皆要承担？
答：“花菇事件”所造成的后果，政府与农民都需要承担一定的责任。
（1）就政府而言，项目该怎样引导，该如何尽可能减少行政干预，怎么为农户服务，比如，提供原料、菌种，更多地给农民提供及时、有参考价值的信息，如何更科学、有效的投放和管理周转金，如何帮助农民规避市场风险都是在政府的职能范围之内的。显然，案例中的政府没有很好的完成其职能。案例中的政府利用行政命令指挥农民种花菇，当问题出现时，也没有实事求是地解决，而是以一纸通知来解决，这是当地政府未能较好地履行其职能的表现。
（2）对于农民来说，面对市场经济，同样也有值得反思的地方。比如，如何才能摆脱对政府过多的依赖，如何树立强烈的市场风险意识，如何使自己掌握更多的规避风险的办法，如何在学会自我保护、争取合理权益的同时，也同样意识到要承担的责任。这些都是在市场经济下，一个市场参与者所应该具备的基本要求。
3．就政府而言，可以从“花菇事件”中吸取什么教训？
答：就政府而言，从“花菇事件”中要吸取的教训是：
（1）思想观念的转变与更新
当整个社会进入市场经济体制时，一些政府官员仍然是计划经济体制下的思维，对新制度缺乏必要的认识和了解，用僵化落后的办法来应对变化了的环境，必然造成脱离实际的结果。因此，思想观念一定要转变到市场体制中来，只有这样，才能有创新，有魄力，要用新的思维来解决发展中的问题。
（2）服务型政府的建立
按照主权在民思想和委托代理理论，政府为人民服务具有天然的合理性。进入市场经济体制后，政府的一个目标就是要建立一个服务型政府，要有顾客意识，尊重并快速回应民众的要求。项目该怎样引导，怎么为农户服务，怎么给农民提供及时、有参考价值的信息，都是作为一个服务者应该做到的。在当前的形势下，更要树立以人为本，科学发展的意识，坚定地履行政府职能，追求社会的又好又快发展。
0.3 考研真题详解
一、概念题
1．公共行政[四川大学2005年研]
答：公共行政是指国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。包括以下几方面：①公共行政的主体是国家行政机构即政府或行政当局，不包括立法和司法机构；②公共行政的客体是社会公共事务，即政府在管理公共社会事务上是权威，在私人事务上不是权威；③公共行政活动必须依法而行并且有效率。
2．政治—行政二分法[南航2013年研；复旦大学2000年研]
答：政治—行政二分法是古德诺在《政治与行政》一书中予以发扬出的观点，认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国家意志的表达相关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。自此以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。
3.POSDCORB[复旦大学2002、1996年研]
答：POSDCORB是美国学者古立克创立的。他认为行政管理需要通过一定的步骤和过程，政府部门在从事行政管理活动时为履行一定的行政程序所体现出来的职能就是行政管理的程序性职能。他强调以行政管理职能为行政学的主要研究对象，并把传统学派有关管理职能的理论加以系统化提出了POSDCORB，即“管理七职能”，具体是指：①规划（P1anning），即为需要解决的问题设计总体计划并采取措施以实现组织的目标；②组织（Organizing），即通过为特定目标而进行的对次级结构的安排、确定和协调来建立权威的正式结构；③人事（Staffing），即为雇佣、培训员工及维持工作的适宜条件而具有的整体的人事功能；④指挥（Directing），即为制定决策和将决策体现为特殊的和一般的命令及规章制度以及作为组织领导者所承担的持续性任务；⑤协调（Coordinating），即为使工作的不同部分相互联系而承担的所有重要职责；⑥报告（Reporting），即使对执行负有责任的人能够随时得到进展情况的信息，包括使其本人和其下属通过记录、研究和检查随时获得信息；⑦预算（Budgeting），即与所有以财务计划、账目和监控的形式表现的与预算有关的活动、职能等的统称。
4．古典组织理论[四川大学2007年研]
答：古典组织理论是西方早期的行政组织理论。主要包括以泰勒为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论，具体内容如下：①科学管理组织理论把组织成员看作机械性组织中的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解与合成，建立一套标准化的、规范化的工作方式，最大限度地提高组织效率。②行政管理组织理论研究组织要素和原则，提出分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、秩序、强化纪律、层次与职能协调、保持人员稳定、整体利益、报酬公平、鼓励创新、平等待人和培养集体精神等组织建设的14项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理七职能论。③科层组织理论则主张依法管理、权责一致、分层定级、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等，认为只有这样，才是“理想型”的组织。古典组织理论的共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。
5．跳板原则[复旦大学1999年研]
答：跳板原则即由法约尔提出的著名的“法约尔跳板”原理。在等级制的组织结构中，命令指示是按权力线或指挥线从上到下一层一层地传递的，报告请示也一层一层地往上传递。大的组织由于等级多，部门横向的联系也多，这样，如果两个部门之间发生问题都要按等级层层上报到最高层，再由最高层将决定层层往下传递，然后加以解决，这必然造成低效。“法约尔跳板”原理的解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。
6．官僚制[复旦大学2003年研]
答：官僚制又称“科层制”，主要指文官制度或公务员制度。作为一种制度，官僚制是指所有大型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。在20世纪，马克斯·韦伯对官僚制进行了经典性研究。韦伯认为，官僚制的合理性在于它使行政受法规约束以及要求知识成为决策基础。他指出，无论在任何类型的政治制度内，在所有承担着复杂和大规模行政职能的组织内，包括工商企业、工会、政党等等，由职业专家实行的管理都逐步占据优势。他把官僚制定义为具有下列特征的行政管理体制：①等级制，即每个官员都拥有明确的特定权限，并对其上级负责；②非人格化，即每个官员的工作是根据固定的规则而不是根据官员的好恶来确定；每项具体事务都必须保留文字记录；③延续性，即行政官员是一个专职的薪金阶层，其职务稳定，并有望正常晋升；④专业化，即官员都是择优录用，受过专门训练，并系统了解所在领域的全部知识。
7．霍桑试验[复旦大学1999年研]
答：从1927年到1932年，梅奥、罗特利斯伯格和怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们总结出一套有关人际关系的原理、原则，主要有：①工人不是只受物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”; ②人不是单独的、孤立的、机械的个体，而是复杂的社会系统的成员；③企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织”; ④管理者要寻求和采取一种以社会和人群关系技能为基础的新的领导方式。
8．社会人[复旦大学1997年研]
答：社会人指以追求满足社会需要为主要目的而进行经济活动的主体。这种假设认为，个人不是单纯地追求金钱收入的，他们还追求人与人之间的友情、安全感、归属感等方面的心理欲望和社会需要。反对经济人的理论观点认为，对人的激励要以社会人的观念为出发点，只有这样才能提高人们劳动的积极性。
9．切斯特·巴纳德[复旦大学2003年研]
答：切斯特·巴纳德是西方管理科学发展史上最早运用“系统”的观点表述组织概念，并且建立了一套影响深远的组织理论体系的著名美国管理学家，是行为科学管理理论的重要奠基人。他的主要理论观点和贡献表现在以下几个方面：①运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。②非正式组织理论。巴纳德认为，非正式组织是没有正式结构、不定型的，往往也不能自觉地认识到共同的目的，而是在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范。巴纳德强调，非正式组织的存在和作用，可以增强组织功能和使组织更有效率，所以行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。③权威的接受理论。巴纳德认为，权威的来源和实质，不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受，也就不存在这个权威。所以行政主管者应力求使自己的命令被下属所接受或同意。④组织平衡理论。巴纳德认为，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡关系，不断将组织成员的贡献转换成满足，又利用满足促使组织成员作更多的贡献，这样才能保持组织的活力和发展。
10．巴纳德非正式组织[南京理工大学2005年研；复旦大学2001年研]
答：巴纳德认为，非正式组织是没有正式结构、不定型的，往往也不能自觉地认识到共同的目的，而是在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范。非正式组织对正式组织起着三种作用：①从事正式组织难以或不宜沟通的信息、意见；②通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；③可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。巴纳德强调，非正式组织的存在和作用，可以增强组织功能和使组织更有效率，所以行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。
11．西蒙[南京理工大学2006年研]
答：西蒙是决策学派的代表人物。西蒙在20世纪40年代出版的《行政行为：行政组织中决策程序的研究》一书开创了对决策的研究。西蒙认为，如果把所有理论都考虑进去，那么决策是行政的中心。在他看来，管理就是决策。政治现象和决策数量从上层到下层都存在，它们在高级领导阶层尤其重要。西蒙的决策理论综合了自然科学的定量分析、社会心理学、人类学、逻辑学、社会学和政治学等多方面的成果，将它们熔于一炉，在整个管理学中独树一帜。西蒙不同意传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。
12．新公共管理[南京理工大学2008年研；复旦大学2000年研]
答：在西方尤其是美国的行政理论不断问世的同时，西方一些主要国家尤其自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革。这一改革的特征在于用管理取代行政，用市场或合同取代官僚的公共行政，以缩小公共行政的规模。这一改革的表述有“管理主义”、“市场为基础的公共行政”、“企业家政府”，新公共管理作为对上述改革的描述，在表达上更具优越性。
这一以新公共管理名义出现的公共行政改革，主要有以下几个方面的特征：①偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向。②以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制更有灵活性。③引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。④政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样，政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。⑤把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。⑥在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。⑦在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。总之，这一改革表明了它的市场、企业式的管理取向，以达到这样一些目标：提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量。
二、简答题
1．简述威尔逊的《行政研究》的主要内容。[南京理工大学2007年研]
答：《行政研究》尽管篇幅不长，但是包含着丰富的行政学思想。主要包括：
（1）关于行政学研究的必要性
①解释之前为何行政研究不受重视
行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理；之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。
原因：当时社会生活简单，政府职能也简单。
②指出行政研究的必要性：是政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果；社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。
（2）关于行政学研究的目标与任务
①目标有两个
a．弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务，即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”。
b．弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。即：用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务，这应该是行政学各部门的具体研究内容。
②行政管理学的任务
应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植于稳定的原理之上。
（3）关于行政的实质
威尔逊将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。
（4）指出行政学研究的历史渊源
①英美两国缺乏研究行政管理的历史：美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。
②对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应。
③必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。
（5）指出行政学研究的方法
主张采用“比较研究法”与“历史研究法”：因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。
（6）关于人事行政的思想
丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一和重视政府官员的素质的思想。
（7）关于行政监督的思想
指出要以公共舆论监督行政管理。指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少的。“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。因此，行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。
（8）其他思想
①关于行政体制（政府间关系）的思想；
②主张建立完善的公共行政机构；
③要给予地方政府机构以新的生命；
④要组建地方分权制度；
⑤关于行政伦理的思想：
⑥明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务：“严格说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已”。
2．简述“官僚科层制”组织的特点和作用。[四川大学2007、2004年研]
答：马克斯·韦伯的官僚制理论是对行政权力层级结构的经典概括。韦伯将这种结构称作科层制或官僚制。具体地讲，这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有秩序的上下级制度和层级制原则。科层结构中的权力地位按照等级排列，存在着一种上级机关对于下级机关的监控关系，下级机关的决策要按照明确规定的方式呈报上级机关审核。
（1）官僚科层制的主要特点
①专业化。把为实现组织的目标所必需的日常工作作为正式的职责分配到每个工作岗位。劳动的明确分工让每个人从事有限的特定的岗位，并使每一个人负责地、有效地履行各自的职责，从而获得极高的工作质量。
②等级分明。所有岗位的组织都遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。高度的专业化需要一个复杂的协作系统。领导不可能在庞大的政府系统内接触其每一个下属来履行他的职责，因此，必须通过权力等级体系来实施其职责。每一层级的人在上级面前为自己和自己下属的决定和行为负责，提供高层与下级各层之间的联络渠道，以获得运作的信息，传递指令。如果超出工作范围就不是官僚制权威的合法行为。
③规章制度。组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。有效的协调要求有纪律的工作，纪律必须渗透到工作程序之中。设计这样的规范体系是为了保证不管多少人从事某项工作，通过规定组织中每一个成员的责任及其相互关系，使所有人按照规定的标准去做，从而使其结果都能一致，并使不同的工作之间得到协调。
④非人格化。理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。从公务中排除个人情感，是保证公平和效率的前提条件。主观的感情或个人因素影响能使工作效率降低。要克服具有潜移默化影响的感情因素对效率干扰的最好办法，是从行政等级集团中排除掉个人之间以感情联系为特征的私人关系，让为政府工作并有从属关系的人不具有亲属关系。
⑤在官僚制组织中就业的人员必须在技术素质上合乎要求，而且不能被随意解雇。这个原则造就了一种程序、一个系统，使得职务晋升取决于候选人的资格或做出的成绩，或者同时参考两方面。这形成了现在的公务员制度，它不仅有助于科学化管理官员，同时也增强了官员对组织的忠诚和集体意识。这种对组织的认同感促使他们更加努力地为自己的组织谋利。
官僚制组织原则的目的就是通过专业化、非人格化、规章制度化、等级系统和人事制度等各个特征使组织综合成为一个完整的技术化系统，从而使组织最大限度地进行合作与控制，提高组织的效率。
（2）官僚制的积极作用
官僚制这一组织形式的行政管理是属于目的合理性的管理行为，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时能达到最佳的效果。”各个领域里，现代团体形式的发展，一般都与官僚体制的行政管理的发展和不断增强有关。它适应了随现代化浪潮而来的现代政府、企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，并同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起，推动着近现代社会的不断进步和发展，使组织最大限度地进行合作与控制，提高组织的效率。
（3）官僚制的消极作用
官僚制在近现代史上起过重要的进步作用，而时代的发展和社会的进步也不断向它提出新的挑战。高新技术革命使得世界发生着日新月异的变化，社会发展的速率和节奏愈来愈快，社会的复杂性较以往大为增加，人口素质极大提高，人口流动非常频繁和迅速，人们的工作价值观趋向追求更多参与、更有意义的和创新的工作。官僚制出现了明显不适应现状的情况，存在着严重不足。
①繁多而又陈旧的规章制度和工作程序，使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；压制和阻隔了内部的交流与沟通，妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和从众心理；压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源。
②政府社会功能的增加和职权范围的扩大，使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需求，机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费。
③官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。这些都使社会失去了活力，并降低了效率。
④官僚体制对专门技术知识的崇拜，并依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致了专业化单位的无休止扩大，使解决具体问题缺乏总体的思维和方法。
⑤官僚在对待其所负责的具体工作上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即不可预见性和效率低下。
3．简述马克斯·韦伯的官僚理论。[复旦大学1998年研]
答：官僚理论又称科层组织理论，由德国社会学家马克斯·韦伯在20世纪初创立。在习惯上官僚制是低效率的同义语，但是韦伯的官僚理论有截然不同的含义。官僚制度是指政府为完成其任务，由所需的权力、人员、职位以及工作程序所建立的一种层次节制的人事组织体制。韦伯认为，精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚机构中将达到最佳的状态。
官僚理论的基本观点如下：
（1）官僚制度是用法规制度支持的一种组织形态，它有明确的目标，并靠法规制度去组织、规范官员的行为，以达到组织确定的目标。
（2）官僚制度是一种按照等级排列的权责体系，体系内的每一官员的职位，都按等级制原则依次排列，每一等级都领导它下一级的官员，每一级官员仅有一位上司。
（3）体系内每一层次的职位，都按照官员的专长作合理的分配，每一官员的职权范围，都有法规明文规定。
（4）在体系内，官员及官员间任何工作行为，均须遵守法规的规定，不得逾越规定的限制。
（5）体系内每一官员的任用，根据每一职位的要求实行公开考选。
（6）明文规定人员的薪俸、奖惩、升迁制度，以激励工作热情、培养事业心。
（7）体系内实行非个人化关系，全体官员服从同一规章，对官员的评价只看其专门知识技能和绩效，不考虑个人感情与个性因素。
韦伯及其官僚理论为西方行政组织理论研究奠定了理论基础。
4．简述泰罗的科学管理方法。[复旦大学2000年研]
答：（1）科学管理的基础和原则
泰勒创立一种新的管理体制，并且建立起具有“积极性和激励”特点的“科学管理”理论。在泰勒看来，一切管理的基础都在于认清人的本性并由此而设计出合理的生产体制。他认为人天生就有厌恶工作的本性，其表现就是人人具有“磨洋工”、“怠工”、“慢慢来”的习性。这种习性并不是后天形成的，而是一种天性与本能。因此工作对人来说是一件万不得已的事。正因为人的本性是害怕工作，而工作的惟一目的是为了追求物质利益，因此，人的最大欲望就是获得金钱。只有金钱才能吸引和诱使工人勤快地干活。也正因为人天性是懒惰的，因而对人就不能过分地相信。管理就是要对付人的消极与被动，对他们要加以控制、惩罚、威胁。
在泰勒看来，在工厂里，到处存在“怠工”或“磨洋工”的现象，其原因有两个：一是由于人们有一种贪图轻松的自然本能和倾向，称之为本能的“磨洋工”行为；二是由于不科学的人事体制和人事关系造成的，称之为由生产体制所造成的“磨洋工”。泰勒认为，导致这种“磨洋工”现象的还有另外一个重要原因，这就是管理体制问题。旧的管理体制不是运用科学的方法，而是依赖粗糙的经验；不是由专家对工人的操作和所需时间进行详尽的测定，结果，工人只是从其本能出发来劳动。
泰勒认为在旧的管理体制下，工人是由于雇主实施一些特定的激励而发挥主动性与积极性的。因此可称之为“积极性加刺激性”型的管理或称“任务管理”体制。泰勒认为，在旧体制下，所有的计划工作都是由工人的个人经验来决定的。而运用科学的管理原则，生产的计划必须由管理人员依据科学的规律来制定。在这种体制下，计划人员的专职就是预先制定计划，有科学依据地去找到使劳动的每一部分工作能够做得又好又经济的方法。
为此，泰勒提出了科学管理的四条原则：
①用对工人操作的科学研究来取代旧的单凭经验对工人管理的方式，以形成科学的劳动过程。
②在对工人的选择与培训上按科学来办事，以形成科学的选人与用人过程。
③对经济科学挑选和培训的工人进行科学管理，从而促使科学培训与科学的劳动过程相结合。
④正确划分工人与管理人员的实际工作，从而形成管理者与工人的经久性合作。
（2）科学管理的主要内容
在提出科学管理的四条原则后，泰勒又总结出科学管理的内容：
①必须建立良好的管理目标，根据目标分工协作，从而降低生产成本，使工资得到提高。
②为了达到预期目标，管理者必须运用科学方法对它的全面问题进行试验和总结，以定出相应的控制原则和标准程序。
③根据各种工作岗位要求，科学地安排员工，并科学地配置工作条件，创造良好环境，以便员工能完成工作定额。
④精心挑选员工，并进行科学而恰当的培训，使之掌握工作技术，达到定额。
⑤必须在上下之间（即劳资之间）培养出友好的合作气氛，维护各自良好的心理状态，以便上述原理得以应用。“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任管理的精髓。”
从上面的论述可以看出，泰勒研究科学管理是基于一个基本思想，即劳动生产率的提高。劳动生产率的提高与其说是依赖于人的因素，不如说是依赖于管理体制。在放任的旧式管理体制下，生产效率低下；而在科学管理体制下，生产效率就提高。管理与技术性的生产设备不同，后者是作业问题，而管理是个组织问题。泰勒认为，高效率取决于形成一个健全的组织。因此，从这个意义上可以说，科学管理的本质就是设计合理的职能组织。
5．西蒙为什么提出用“有限理性决策”代替“完全理性决策”? “满意原则”有哪些主要内容？[四川大学2001年研]
答：（1）西蒙提出“有限理性决策”代替“完全理性决策”是因为他认为知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”、“完全理性”在实际行动中是不存在的。人类行为是介于理性和非理性之间的“有限理性”，任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被视为一个绝对理性的体系。
（2）满意原则是针对“最优化”原则提出来的。“最优化”的理论假设把决策者作为完全理性的人，以“绝对的理性”为指导，按最优化准则行事。但是，处于复杂多变环境中的企业和决策者，要对未来做出“绝对理性”的判断是不可能的。因此，决策者不可能做出“最优化”的决策，只能做到满意决策。“满意”决策，就是能够满足合理目标要求的决策。它包括以下内容：
①决策目标追求的不是使企业及其期望值达到理想的要求，而是使它们能够得到切实的改善，实力得到增强。
②决策备选方案不是越多越好、越复杂越好，而是要达到能够满足分析对比和实现决策目标的要求，能够较充分利用外部环境提供的机会，并能较好地利用内部资源。
③决策方案选择不是要避免一切风险，而是对可实现决策目标的方案进行权衡，做到“两利相权取其大”、“两弊相权取其小”。
三、论述题
1．试论公共行政的基本原则及其在我国公共管理实践中的应用。[四川大学2005年研]
相关试题：公共行政的原则。[简答题，四川大学2006年研；复旦大学2003年研]
答：（1）现代社会的公共行政，从思想观念、价值观点、行为要素到运行过程、技术手段等，都有不同于传统社会的公共行政的特点。这些特点在现代社会政治体系中虽有特殊的表现形式，但作为一般的规定性却是客观存在着的。
①法制原则
依法行政是现代公共行政的最基本特征之一，也是现代公共行政的要求。依法行政是我国依法治国的一个核心内容。依法行政首先必须有法可依、执法必严。在这里，有关公共行政的法律和规章制度的建设和公务员法制意识和观念的培养都是十分重要的。其次，依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，政府没有任何凌驾于法律之上的理由。尽管政府的行为有法律效力，但政府的违法行为也必然遭到追究。法律不仅对政府的权力和义务做出了规定，同时也是对政府行为的一种制约，以防止政府滥用权力，对公民和社会造成伤害。再者，依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。如果司法不独立，它就不能有效、公正地调节政府和民众以及和其他社会组织的关系。
②服务原则
现代政府是由人民大众产生的，我国宪法也确立了人民组织政府的权利，这表明了政府与公民之间的一种基本关系，即政府的本质是为人民服务。由于受到中国数千年官贵民贱封建传统的影响，一些官员在心理上仍然缺乏为纳税人服务的意识。政府服务是人民付费购买的，大众与政府的关系是一种委托人和代理人之间的关系。顾客至上意识或人民大众至上意识是政府行为的一个起点。服务原则除了涉及一种意识之外，还涉及政府的反应和质量。政府对社会大众的愿望和要求不仅不能无动于衷和无作为，而且必须做出迅速反应，它是现代行政的基本要求之一。现代政府一旦丧失服务原则，它就变成了一个追逐自身利益的、腐败而又享受特权的、与社会大众对立的利益集团。
③效率原则
政府活动在任何场合下都要坚持效率原则，即政府活动要有效合法，体现活动的效益，包括经济效益和社会效益。同时政府的活动必须追求以尽可能少的投入取得尽可能大的产出，成本效益应该成为政府活动考虑的重要内容。
④责任原则
责任是与权力相对而言的，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任。行政学指出这是权责相称。政府拥有权力，必须承担相应的责任。这包括，政府的行为应该对社会大众负责，政府应该对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。
（2）我国公共行政在实践中也呈现出一些特点：
①我国公共行政的根本宗旨和目的是为人民服务。这是由我国社会主义制度的根本性质决定的。我国宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。人民民主专政的国家性质，决定了在我国只有人民才是国家和社会的主人。一切权力属于人民，一切为了人民的利益，这是我国国家制度的核心内容和根本准则。国家行政机关及其工作人员的权力是人民赋予的，他们是依照人民的意志并代表人民的根本利益来从事管理工作的。因此，为人民服务，维护人民利益，更多更好地为人民造福，是我国行政管理的根本宗旨和目的。人民的政府为人民是理所当然的事。脱离人民群众，位居于人民之上作威作福，无视人民利益的官僚主义作风，都是同我国社会主义行政管理的根本特点相违背的，必须坚决反对和纠正。
②我国公共行政全面贯彻和体现社会主义民主原则。社会主义民主，就是广大人民群众在共同对生产资料享有不同形式的所有权和支配权的基础上，享有管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务的一切权力。这是社会主义制度不可动摇的政治原则。我国社会主义行政管理，必须而且能够全面贯彻和体现根本性的政治原则。这一方面要使各级国家机关的权力建立在广泛的民主基础上，能够真正代表人民的利益和意志，真正成为人民行使权力的机关；另一方面又要依据法律规定，通过各种途径和形式，把民主扩展到人民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，使他们充分享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。我国行政管理中的社会主义民主原则主要表现为：国家行政机关是由国家权力机关产生，而作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是由民主选举产生的人民代表组成，它对人民负责，受人民监督；中央政府与地方政府之间按照民主集中制原则，在中央的统一领导下，地方各级政府有独立地组织和管理本地区各项建设事业的权力；在各级行政机关内部，按照民主集中制原则处理和协调行政领导者及其部属之间、各行政人员之间的利益和关系；在行政管理过程的各个环节，包括决策、计划、组织、协调、控制等，也都按照民主集中制原则开展工作，充分体现民主精神，努力实现行政管理活动的民主化、科学化。
③我国公共行政的中心任务是领导和组织社会主义经济建设。我国行政管理的内容和范围极为广泛，包括着整个国民经济和社会各种事务。这是以往任何剥削阶级国家所不能比拟的。我国宪法规定：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”。作为实现国家目标的主要工具的行政管理，理所当然地要把领导和组织社会主义经济建设作为其中心任务。政府怎样按照经济规律和行政活动规律组织和管理经济，是我国行政管理学所要研究的最重要的课题。为适应我国行政管理这一特点，我国行政机构的设置和职能、运行机制以及管理的方式等必须作出相应的改革或调整。从机构设置和职能方面看，必须进一步加强和完善政府机构中的经济管理部门，特别是要提高综合经济管理部门对国民经济的宏观控制能力和管理水平。从行政机构的运行机制方面看，要建立科学的多层次的决策系统、高效精干的执行系统和强有力的监督、反馈、调节系统，着重完善决策系统和决策程序，加强经济监督、信息和调节部门，以有效实现对国民经济的宏观管理。从管理的方式方面看，要把民主扩展到人民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，使他们充分享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。我国行政管理中的社会主义民主原则主要表现为：国家行政机关是由国家权力机关产生，而作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是由民主选举产生的人民代表组成，它对人民负责，受人民监督；中央政府与地方政府之间按照民主集中制原则，在中央的统一领导下，地方各级政府有独立地组织和管理本地区各项建设事业的权力；在各级行政机关内部，按照民主集中制原则处理和协调行政领导者及其部属之间、各行政人员之间的利益和关系；在行政管理过程的各个环节，包括决策、计划、组织、协调、控制等，也都按照民主集中制原则开展工作，充分体现民主精神，努力实现行政管理活动的民主化、科学化。
④我国的行政管理体现着高度的社会主义精神文明。社会的改造和进步，最终都将表现为物质文明和精神文明的发展。社会主义精神文明是社会主义社会精神生产和精神生活的进步状态，它必然表现在国家行政管理的各个方面，贯穿于行政管理的全过程。我国的行政管理不仅担负着建设社会主义精神文明的重大任务，而且严格按照社会主义精神文明建设的特点与要求，坚持以马克思主义为指导思想，坚持社会主义道路和为人民服务的根本方向；坚持用共产主义思想原则和社会主义道德准则，用同社会主义公有制相适应的主人翁思想和集体主义思想，以及用同社会主义政治制度相适应的权利义务观念和组织纪律观念，来调节各种行政关系，规范各类行政行为；坚持按照社会主义的新型的社会关系的原则，在行政管理所涉及的一切范围内建立起团结一致、友爱互助、共同奋斗、共同前进的关系。
2．试论依法行政。[复旦大学2000年研]
答：（1）依法行政的基本内涵
①依法行政的含义和原则
a．依法行政是指国家行政机关及其行政工作人员根据宪法、法律、法规和政策的规定，依据行政法律规范约束行政主体的行政行为，行使行政管理职权的管理活动。
b．依法行政是现代国家的法治行政的一项基本规律，一项普遍性原则。对依法行政的含义比较一致的看法是：第一，行政活动不得违反固有的法律，必须按照有关法律应用于相应的情景；宪法是最重要的，其次是立法机关通过的法律，再次是其他法律。第二，行政活动不得违反行政机关自己做出的决定。第三，行政活动不得违反法院的裁决。
②依法行政的理论基础
依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，还是一种政治道德和社会价值标准。它是资产阶级法治主义的一个重要组成部分。
其理论基础构成主要有：
a．资产阶级在反封建斗争中提出的自然法理论和契约论等构成其原理性的思想源流；b．资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践构成其直接的法政基础；c．资产阶级的经济原理和市场经济规则构成其广泛的社会基础。
从根本上说，依法行政的理论和实践是由资本主义生产力及与之相适应的资本主义生产关系所决定的。在这方面，“私有财产神圣不可侵犯”作为资本主义国家本质性的宪政原则对依法行政具有最重要的指导意义。
③我国依法行政和西方的区别
我国依法行政与西方必然有一定的区别。我国是社会主义国家，行政体制也有所不同。所以，我国的依法行政有其独自的特点。
a．从行政主体上来看，我国的行政主体不仅包括政府，还包括中国共产党的各级组织。根据《中华人民共和国宪法》，中国共产党领导政府。西方的依法行政是对政府而言的，它们的政党是在政府之外活动，政党政治影响政府，但是不能在政府里活动，成为主政者。我国的情况却不同，中国共产党不仅是政治领导者，也是行政的实际领导者。中国政府的主政系统是中国共产党系统，辅政系统是行政系统。
b．从行政管理实际来看，我国虽然也讲依法行政，根据宪法、法律、法规行政，但是我国往往首先贯彻执行中国共产党制定的方针、政策，作为行政活动的准则。所以，我国关于法的概念必须包括中国共产党制定的政策。
c．从我国的立法实践来看，我国的许多法律是中国共产党政策的总结和提炼。如果中国共产党没有在组织上认可或党的政策没有涉及的问题，一般不可能进入立法程序。
④从我国目前的行政管理的实际出发，我国依法行政应该有如下三个层次：
a．依法治党
有的人认为中国共产党是政治领导不应该属于依法行政的范围之内。这种看法是从西方的理论和实际出发来认识中国的问题。固然，中国共产党是我国的组织领导者但是它也是主政者，是政府决策的制定者，而政府仅是执行者。任何人都无法否认这一基本事实。如果不依法治党，在党权大于行政权、党权决定行政权的情况下，就不可能真正做到依法行政。宪法和各种法律都是在中国共产党领导下制定的，因此，各级党组织和党的领导者更应该严格用宪法和法律约束自己的行为。这是我国依法行政的关键之所在。
b．依法治政
这是依法行政的第二个层次。政府及其行政工作人员应该用宪法、法律和政策约束自己的行政行为。也即必须正人先正己。政府作为执法者首先必须自己守法。政府及其行政工作人员必须首先管理好自己。依法治政是依法行政的必要前提。
c．依法治事
依法治事就是政府按照宪法、法律和政策处理社会公共事务。在依法治党、依法治政的条件下，依法治事并不难做到，是水到渠成的事情。依法进行行政管理，处理社会公共事务，应该持之以恒，坚持不懈地开展管理工作。而不应该管理时紧时松，掌握法律标准时宽时窄。行政管理既不能搞“战场式”的管理，动辄开展什么“战役”；也不能搞什么“运动式”的管理。依法治事是一种十分复杂的日常工作，必须时时刻刻、勤勤恳恳地进行工作，而不是平时松松垮垮、漫不经心，等到问题成了堆，便大张旗鼓开展工作。如不彻底改变这种行政管理方式，就不可能真正做到依法行政。
（2）依法行政的作用
①依法行政是实现行政法治的必要途径
行政法治原则是指行政活动必须遵守宪法和法律，在其违反法律时应该受到一定的制裁，例如引起无效、撤销或赔偿责任的结果。依法行政既是对行政主体的法律约束，也是对行政行为的法律要求。仅制定出法律是不够的，最重要的是依法行政，这样才能实现法治主义。行政法治要求行政行为必须根据法律，符合法律；行政机关必须采取行动保证法律规定的实施。依法行政必须根据宪法和法律行政，而这是行政法治的重要组成部分和必要途径，如果不实行依法行政，那么，行政法治也无从谈起。
②依法行政是推动和发展社会主义民主的动力
从本质上来讲，依法行政就是以法律为主要手段来治理国家。对此，似乎没有疑义。但是，实际上依法行政是十分艰难的，是一个漫长的过程。尤其是在我们这个以人治和专制主义为主要历史传统的国家，人治和专制在人们的头脑中根深蒂固，而民主传统尚没有真正建立起来。许多领导仍然搞“家长制”、“一言堂”和用人唯亲，不能听取不同意见，更不能批评。对整个社会来说，真正确立社会主义民主思想是十分艰巨的任务。依法行政就是在法律面前人人平等，就是将法律作为处理社会公共事务的惟一标准。这是民主主义价值观在法治方面的具体体现。推动依法行政，就是推动社会主义民主。依法行政的深入发展，必然推动社会主义民主的深入发展。依法行政是推动和发展社会主义民主的动力。
③依法行政是依法治国的主要手段
依法治国通过制度化、法制化治理国家。政府是管理国家政务的行政机关，肩负着治理国家的重要使命。依法行政是用法律来管理国家政务，是制度化、法制化的管理。治理国家必须有稳定的法律制度，这是治理国家制度化、法制化和秩序化的保证。法律作为一种处理社会公共事务的规则是稳定的、客观的。但是，要将它作为处理社会公共事务的主要手段则比较难了。这正是依法治国所遇到的难题。依法行政所强调的就是行政管理制度化、法制化，建立以法律为主要手段的行政管理秩序。依法行政不能因人废法、因权废法、因情废法、因言废法。
依法行政是实现依法治国的主要手段，是贯彻执行宪法、法律、法规和政策的关键。国家的任何法律、法规、政策都必须经过行政执行予以实施。如果在执行过程中不严格依照有关法律、法规、政策处理各种社会公共事务，那就不能够贯彻国家意志，治国方略就无法真正落实。政府不依法行政，依法治国就无从谈起。
④依法行政是建立并规范社会主义市场经济的需要
社会主义市场经济是法制经济。如果没有法律予以规范，市场经济不可能有秩序地运行，它的弊端和残酷将暴露无疑。暴利、欺诈、垄断等不法行为和不规则行为将恶性发展。这就需要政府依法予以规范。对市场经济的管理必须做到公平、公正、平等。依法行政就是用法律作为规范市场惟一的标准，公平、公正、平等地处理各种经济纠纷和利害冲突。但是，如果执法者不能公平、公正、平等地处理问题，势必造成市场混乱，破坏市场正常秩序，社会主义市场经济就不可能建立并发展起来。因此严格依法管理市场经济非常重要。
市场规则是法制规则，市场运作本身破坏规则是必然的，但是并不可怕，因为有政府予以管理和规范。关键是政府本身是否破坏规范市场的法制规则。如果政府破坏了法制规则，也就是不依法行政，那么就会助长市场本身违法行为和不规则行为。这样势必在政府与市场之间出现交易，权钱交易、以权谋私等现象便大行其道。更有甚者，有的地方政府采取地区保护主义，搞割据经济，甚至动用警力，严重地破坏市场规则。这是严重地破坏法制，阻碍市场经济的发展。因此，只有依法行政才能建立并促进社会主义市场经济。
⑤依法行政是建设高效、廉洁政府的需要
依法行政首先需要行政主体用法律严格约束自己的行为。如果行政主体违法行政，寻租现象便会发生。开始是权钱交易，以权谋私，最后发展为买官卖官，交易原则进入权力场。政风不正，就不能够公平、公正、平等、高效地处理社会公共事务。一个腐败的政府必然是低效的政府，是一个软弱的政府，是一个缺乏制度化的政府，是一个口是心非、言行不一的政府，是一个缺乏合法性的政府。依法行政首先正己，然后才能正人正事。只有依法行政才能造就高效、廉洁的政府。
（3）依法行政的要求
依法行政的核心是依法定程序行政。依法定程序行政有三个方面的具体要求：
①对行政程序必须予以法律规范
行政程序必须由国家立法机关设定，而不是由行政机关自行设定，否则就是违法。行政程序是实现民主和公平，提高效率，促进市场经济发展的保证，程序的公正性是依法行政的必要条件。没有程序的公正就不可能有法律公正。对法定行政程序的界定必须符合宪法和法律的要求，要体现公平与效率相结合的原则。
a．要强调将与公民合法权益相关的行政程序纳入法律规范的范围。这是指在行政机关与公民、管理者与被管理者的关系中，通过确定行政程序以保证公民和法人的合法权益。这是以程序公正确保执法公正。维护法律的公正和尊严，改变那种行政机关单向行政。没有这种程序公正，严格执法和执法公正只是空谈。
b．必须将公民合法参与行政管理纳入法律规范的范围。这些程序包括告知、听证、申请、异议等方式。公民以这些方式参与与他们自身有利害关系的行政管理活动，体现了公民的主体性和民主行政原则。
c．合理规定行政效率程序。这是对行政管理处理社会事务的时间和速度规范，是对官僚主义处理公务的拖拉作风的约束。但是，应该正确处理保护公民合法权益与效率之间的关系。
②严格遵守和实行法定程序
依法行政就必须严格遵守和实行法定程序行政。行政机关和行政工作人员必须在其法定的职权范围之内行使职权、发布法规和采取措施。应该根据法定授权和有关的法律规定进行各种行政管理活动。行政机关实行政务公开制度，即根据法律规定，公开有关的规范和信息资料。行政机关应该让社会公众了解其计划、决策和规章。公民有权向行政机关了解不属于国家机密的政务信息。当行政机关对公民实施行政行为前，应该给予公民提出意见、询问、证据和辩论的机会。行政机关必须在尊重公民人身权利和财产权利的条件下，依据法定程序对公民实行检查。最后，法定程序不容简化、打乱或颠倒。
③对违反法定程序者追究责任
违反法定程序一般有几种情况：a．滥用程序，是指行政机关擅自为程序附加了违反法律精神的程序；b．形式滥用，是指违反了法定程序；c．顺序倒置，是指行政机关随意地颠倒法定程序和步骤；d．程序缺陷，是指法定程序中没有的程序。
确定行政行为是否符合法定程序和是否有效，一般是由下列机关确定：由行政监督机关确定；由立法机关审查确定；由司法审查确定；由行政复议确定。一旦确定行政行为违反了法定程序，就必须追究责任。对违反法定程序的行政行为予以撤销、变更或责令行政机关重新做出决定或重新履行义务；对公民的合法权益造成的损害应追究赔偿责任。此外还有赔礼道歉、承认错误、返还权益、恢复原状等救济性行政责任形式。
3．试述以新公共管理名义出现的公共行政改革的形成原因和主要特征。[四川大学2006年研]
相关试题：新公共管理提倡的公共行政改革有哪些要点？它对我国的公共行政改革有何意义？[四川大学2005年研]
答：在西方尤其是美国的行政理论不断问世的同时，西方一些主要国家自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革。以新公共管理为旗号的改革时间跨度之长、力度之大，都是西方国家以往的行政改革所不能比拟的。
（1）以新公共管理名义出现的公共行政改革的形成原因
这一改革的直接推动力是当时西方社会所面临的一系列问题和挑战：
①社会的转型（即向信息社会的转移）使得原有与工业社会相适应的一套管理思路、管理方式变得不合时宜。
②社会面临的一些问题，尤其是经济问题（例如通货膨胀、政府开支上升、财政危机、福利制度陷入困境等）使得改革的呼声日益高涨。这一改革的特征在于用管理取代行政，用市场或合同取代官僚的公共行政，以缩小公共行政的规模。
（2）以新公共管理名义出现的公共行政改革的主要特征有：
①偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向。
②以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件较官僚的职业制具有更多的灵活性。
③引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。
④政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样，政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。
⑤把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。
⑥在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。
⑦在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。
总之，这一改革表明了它的市场、企业式的管理取向，以达到这样一些目标：提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量。
（3）新公共管理对我国转型期的公共行政改革产生了重大的影响，主要表现在公共行政如何适应市场经济带来的变化，以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的严峻挑战。为适应新公共管理引发的全球政府再造的浪潮，我国的公共行政改革必须处理好以下几个方面的问题：
①解决好政府定位问题。中国传统的管理模式是政府全能和国家高于社会的模式。随着社会主义市场经济体制的建立完善，人们逐渐认识到政府并非在任何情况下都是管理和配置资源的最佳手段。因此，政府要退出在某些领域的职能和强化在另一些领域的职能。
②要防止和查处官员腐败和强化公务员的服务意识。新公共管理在政府管理中引入了市场机制问题。和市场一样，政府同样也会出现失灵的情况。政府失灵，不能很好地满足公民的要求，就会引起公民对政府的不满，导致信任危机。中国正处于转型期，相关制度建设还不完善，贪污腐败现象屡禁不止，公务员缺乏服务意识，这些都引发了人民的强烈不满。因此必须着力解决这些问题，来重新赢得人民的信任。
③加快制度建设和创新，更新观念。新公共管理引入了私人企业的管理方式，其中很重要的一个方面就是制度建设和观念的不断更新。因此，对我国的公共行政改革来说，加快制度建设和创新，在组织结构，领导机制，运作程序等方面尤为重要。制度的创新建设，是中国由传统行政走向现代管理的关键因素。同时，获得一种新的管理理念的指导，也是中国公共行政改革不可缺少的因素。
4．论新公共管理对我国行政管理的意义。[复旦大学2002年研]
答：（1）新公共管理的基本内容
与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者的论述，新公共管理主要有如下思想：
①政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。
②政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果把市场导向的思想应用到公用系统上去，就能取得伟大的成就。”于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义：并不是会做生意的人就是企业家。企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。因为这将使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。企业虽然以盈利为目的，但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。相反，政府是为公民服务的，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。所以，给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。
③政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流极其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。
④政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本-效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。
⑤政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。
⑥政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算；按产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。
⑦政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性，更具有创新精神，从而更有效率。
⑧公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。
（2）纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理具有借鉴意义：
①新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
②新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。
③新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。
④新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。
⑤新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。
值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。
5．转型时期中国公共行政必须处理好哪些主要问题？请对已做的工作进行简略评价。[四川大学2007年研]
答：中国公共行政自1949年中华人民共和国成立至今，经历了一个从传统向现代转变的过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致了许多方面的变化。首先是政府与人民关系的变化。其次是政府职能和角色的变化。最后是政府观念的变化。转型时期中国公共管理的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化（当然，中国公共行政改革也促进了市场经济发展和完善），以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的挑战。
（1）在整个转型时期，中国的公共行政必须处理好以下几个方面的问题：
①政府定位问题
在计划经济时代，中国政府是全能型政府，随着市场和社会的出现，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的削弱是市场和社会成长的一个必然结果。哪些事是需要政府做的，哪些事是不需要政府做的，哪些事是禁止政府做的，政府的定位问题涉及它扮演的角色以及它的运作方式。马克思在谈到国家与社会的关系时，主张一种社会高于国家而不是国家高于社会的模式。中国传统的管理模式是政府全能和国家高于社会的模式。随着市场经济的逐步推进和社会公共空间以及私人空间的扩大，人们形成一个共识，政府并非在任何情况下都是一种管理和配置社会资源的最佳手段。因此，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的削弱正是市场和社会成长的一个必然结果。
②政府官员问题
官员的问题在相当大的程度上决定着中国政府的命运。在转型时期，政府官员依然拥有相当大的权力，这使得官员的道德伦理日益成为不容忽视的问题，官员腐败成为全社会关注的焦点之一，也是当前中国政府官员面临的最大考验。市场经济的推进使得政府职位越来越具有职业化的特征，伴随着这一世俗化过程的是政府官员地位的相对跌落。这一跌落是同政府全能地位的逐步弱化相一致的。但是，在转型时期，政府官员依然拥有相当大的权力运作空间，这使得权力与经济之间呈现出一种复杂关系，从而也使得政府官员的伦理道德问题逐步上升为一个不容忽视的问题。官员的腐败问题已经成为吏治的首要问题，成为全社会关注的焦点问题之一。官员在这一时期的操守在相当程度上决定着中国政府的命运。
③制度建设和创新问题
制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。组织结构中的法定结构和非法定结构的同时并存问题、结构的重叠和臃肿问题，结构与功能的不相对应问题，结构的僵化问题，领导体制中的二元结构问题，体制运作的程序问题，所有这些都构成了转型时期制度建设和创新的重要问题。诺斯曾指出制度在技术和经济进步中的至关重要的作用，同样，制度在中国的公共行政从传统走向现代的过程中具有的作用也是至关重要的。
④依法行政问题
依法行政是依法治国的关键所在，也是建设社会主要政治文明的重要内涵。转型时期中国的公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保障。依法行政集中体现了一个现代国家的基本特征，它是中国的公共行政走向现代化的必然要求。
⑤观念更新问题
市场经济体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新理念。这首先要求进行观念的更新。传统时期的一些不合时宜的观念在今天的中国仍然有着巨大的影响力，思想僵化、不思进取、迷信教条、崇尚权力、轻视真理和知识、官贵民贱等现象随处可见，并成为中国行政发展的一个巨大障碍。没有一种新观念、新的理念指导行政活动，中国的公共行政发展要取得进步是不可能的。其次，要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在许多方面必须按国际规则行事。因此，只有以开放的心态面对世界，才能跟上世界行政发展的潮流。
（2）针对我国社会转型期的公共行政改革，作出简要评价如下：
①为了适应变化了的中国社会的需要，从20世纪80年代以后我国共进行了四次较大规模的政府改革，即1982、1988、1992、1998年的政府改革。客观地分析，经过几轮政府改革，确实取得了一些明显的成效，这种成效主要体现在：整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经济改革与社会发展难以持续；政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精简的方向发展；开始以重塑政府职能而创新政府管理体制；在理顺关系，特别是政企关系、政府部门之间的关系方面有突破性进展；公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制到普遍主义的功绩制的转换；政府治理从遵循人治到重视法治。上述变化或许仅仅是一个开端，但无疑是一个良好的开端。
②存在的弊端
冷静地分析以往的政府改革，特别是第四轮之前的改革，可以发现，政府改革本身也存在着许多误区或缺陷。包括以下几个方面：
a．政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性
历次的政府改革，都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力，政府迫不得已才进行改革，政府改革是消极的。往往是事到临头才忙于应付，缺乏主动性、自主性和前瞻性。
b．政府改革视角的偏狭
将政府改革简单地等同于机构改革，将政府改革的视角放在机构、人员的调整上。事实上，政府改革或再造涉及多个面向和维度，包括结构性变革、工具层面的变革以及价值层面的变革。显然，仅仅改变政府的结构，是无法达到改革目的的。
c．缺乏对政府改革理论上的反思
历次政府改革，都反映出改革理论的准备不足。对于政府改革的一系列重大理论问题都缺乏系统的理论上的认知。改革在理论上的滞后，影响政府改革的思考，并限制战略和政策的选择。
d．政府改革孤立于政治和社会系络
政府再造不仅仅局限于政府组织之内，而应与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应。另外考虑到在计划经济下形成的党政不分、政企不分、政府和社会不分等高度统属的体制状况，当前需要的政府再造无疑是一种大规模、普遍性、彻底性，关联政党与政治、立法、司法、社会组织等多种环境系统改革的政府再造，而不仅局限于政府组织之内。这也是中国政府改革为什么不推不动、推亦不动的一个重要原因。