四 党领导国家法治建设的前瞻

当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。必须全面推进社会主义法治国家建设，更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好。

（一）党领导法治建设需要着力解决的问题

自中共十五大确立依法治国基本方略以来，党领导国家法治建设取得了巨大成就，同时也要看到，党在领导法治建设方面还存在一些问题，影响和制约了社会主义法治国家建设。这些问题主要包括以下几个。

一是有的党员干部法治意识比较淡薄。孔子说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者。党员干部是否树立牢固的法治观念，坚持依法执政、依法行政、依法办事，直接决定了国家法治建设的成败。当前，受历史文化传统、社会发展阶段等因素影响，一些领导干部依法执政、依法行政的意识和能力不强，运用法治思维和法治方式管理经济社会事务的水平不高，想问题、作决策、办事情时头脑中没有法律这根弦，在突发事件、群体性事件面前不知道如何用法律化解矛盾、维护稳定。一些党员干部以实用主义态度对待法治，认为搞法治需要投入时间、精力、经费，就像把钱扔进水里听不见声响，不如抓经济建设，有投入就有产出，没有把法治建设摆上应有位置，搞形式主义、喊口号，就是不付诸行动。一些领导干部特别是基层干部仍存在人治思想，抱持无法有办法、有法无办法的观念，习惯于个人说了算，把法律当成管治老百姓的工具，对依法办事不认可、不积极，甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法，对国家法治建设造成了严重损害。中国社科院法学所在中国法学网上所做的问卷调查证明了这一点，问卷中的一个问题是，您认为当前法治建设领域哪个环节的工作相对较差，立法工作、执法工作、司法工作、普法工作、领导带头守法的得票率分别为6.6%、26.6%、14.3%、9.1%、43.4%。

二是党领导依法治国的体制不够顺畅。十八届四中全会围绕加强和改进党对全面依法治国的领导，提出“三统一”、“四善于”，并作出战略部署。同时也要看到，实践中党领导依法治国在体制上还存在一些突出问题。在中央层面，缺乏统领国家法治建设的专门机构。十八届四中全会重要举措的贯彻落实由中央全面深化改革领导小组办公室负责，深改办须统筹全面深化改革的336项重要举措、全面依法治国的190项重要举措和“十三五”规划的数百项重要举措的贯彻落实，人员少、任务重、时间紧，难以保证有专门人员、充足时间和精力统筹指导、协调推动十八届四中全会各项重要举措落实到位。在地方层面，各省、自治区、直辖市法治建设领导机构设置不统一。截至目前，全国有24个省份成立了依法治省专门机构，未成立专门机构的有5个，调整中待定的有3个；办公室设在司法厅（局）的13个，设在省委政法委的7个，设在省委办公厅的4个。司法厅（局）主要承担普法职责，不具有协调人大常委会、政府、法院、检察院、党委所属部门的法定职能；省委政法委主要领导公、检、法、司、安的工作，其机构设置和人员配备不适应全面依法治国的要求；省委办公厅是省委办事机构，同样面临机构人员不适应的问题；省人大常委会是立法机关，具有监督法律实施的重要职责，在现行体制下单枪匹马组织指导、监督检查本地区法治建设工作，也显得力不从心。有的地方把法治建设领导小组办公室放在党委政法委，撤销了原来的普法办，在机构人员未作调整的情况下，政法委没有普法经验和人员，司法行政机构没有足够的协调能力。总的来看，上下、左右不统一的领导体制，不利于法治建设的整体推进。理顺党领导依法治国的体制，十分必要而紧迫。

三是党领导法治建设的工作制度机制有待完善。第一，法律和党内法规有关党领导国家法治建设的内容、程序、方式、运行机制等的规定不具体、不完善，有关党委与人大、政府、司法机关之间权责关系的规定不明确、不清晰。比如，对党委政法委职责权限缺乏具体规定，政法委协调案件的范围、期限、效力等不明确，有的地方管得太紧、太多，有的地方管得太松、太少，各地做法不统一、不规范。第二，党的法规工作机构同人大常委会法工委、政府法制办的协调机制不顺畅，立法机关在立法过程中遇到问题时，由于协调力度不足，不能及时推动问题化解；党的法规工作机构在审核立法机关报送的立法规划、计划和立法草案时，因没有参与起草、不了解有关规定的来龙去脉，不能有效履行审核职责。第三，地方普遍存在党委对司法工作多头领导、交叉领导和政出多门的问题。实践中，除党委、政法委之外，党委一把手和其他主要领导，地方党委分管政法工作的书记，分管政法工作的政府主要领导和副职、纪委等，都可以在不同程度上指导和影响司法工作。第四，十八届四中全会重要举措的落实机制有待改进。十八届四中全会后，中共中央办公厅、国务院办公厅会后印发了十八届四中全会重要举措分工方案，明确各项举措的责任单位和参与单位，要求相关单位制定实施方案，提出阶段性时间进度安排。这对于贯彻落实十八届四中全会精神无疑是十分重要的。但是，十八届四中全会各项举措有先后、主次之分，比如，新取得立法权的设区的市要行使地方立法权，必须以成立立法机构和具备符合条件的立法工作者为先决条件。分工方案没有考虑到各项举措之间的关联性，未分先后主次，可能造成法治建设本末倒置、顾头不顾尾的不利局面。

四是党领导法治建设的方式有待改进。由于种种原因，党委习惯于用政策、用文件，而不是用法律治国理政，习惯于贯彻文件、不习惯于贯彻法律。一位学法律的县委书记说，在其5年任期内，县委常委会议没有讨论过一次法律问题。一些地方党委不重视通过地方立法贯彻本地党委的主张和政策，而是直接以党委决策、党委发文的形式施行，由于缺乏民主论证和公众参与，在涉及征地拆迁、公共工程建设、大型企业引进等重大问题时，容易侵犯群众合法利益，如彭州石化项目，不仅削弱了地方党委决策的合法性和有效性，也损害了地方权力机关的权威和尊严。一些地方党委把地方权力机关当作下属部门，要求把一些不成熟甚至违法的主张和政策以地方立法的形式发布出来。一些主张应以法律形式发布，却以中央文件形式发布，如人大代表换届选举工作若干问题的意见，对选举法、地方组织法的有关规定进行解释或修改。

五是党领导法治建设的一些理论问题有待破解。比如，如何实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一；如何正确认识党与人大、政府、司法机关的关系；在全面深化改革的条件下，如何做到凡重大改革要于法有据；在依法治国背景下，什么情况下发文件，什么情况下将党的主张和政策转化为法律；等等。

（二）进一步加强和改善党对法治中国建设的领导

加强和改善党对依法治国的领导，是中国政治领域内的一场重大改革，政治性、敏感性强，必须充分考虑中国基本国情，积极稳妥推进。

第一，教育引导领导干部树立正确法治观念。全面推进依法治国，必须培育领导干部的法治观念，造就一支具有深厚法治素养的治国理政干部队伍。一要培育法治思维。要引导领导干部深刻认识到，法治不仅是我们党治国理政的基本方式，也是本地区经济社会发展软环境的核心要素，在当下面临经济下行压力的情况下，只有践行法治，才能营造优良营商环境，才能吸引外来投资和项目；要认识到法律是底线红线，公民权利是权力边界，正确处理维稳与维护公民权利的关系，自觉把依法办事作为推动经济社会发展的基本功和核心竞争力。领导干部要带头学法，通过学习，知道法律授予什么权力，这些权力的边界在哪里，权力行使的原则、程序是什么，不依法行使权力要承担什么责任，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。二要完善干部考核评价机制。要把能不能守法、依法办事作为考察干部的重要内容。按照德才兼备原则和新时期好干部标准全面准确考核评价干部，要突出干部的法治思维和依法办事能力，把尊宪守法作为衡量干部德才素质的重要标准，把法治素养和依法办事能力作为提拔使用干部的重要依据。对党政主要负责人，还要考核其作为推进本地区本部门法治建设第一责任人的职责履行，及时解决本地区本部门法治建设重大问题等情况。三要建立激励约束机制。要优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强、法治建设成效显著的干部。对那些特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，念紧箍咒，不得提拔重用。要加强对领导干部依法执政、依法行政的监督检查，健全问责制度，规范问责程序，对失职渎职、违法枉法行为依法追究责任。

第二，健全党领导法治建设的体制和制度。加强党对法治工作的领导，必须健全党领导法治建设的体制和制度。一要设立党领导国家法治建设的专门机构。建议在中央层面成立全面推进依法治国领导小组，办公室设在中央办公厅，承担统筹推进国家法治建设的职责。地方可参照设置相关机构。在设立法治建设领导机构的同时，保留各地普法办，并统一中央和地方的普法机构设置。二要建立健全党领导立法、保证执法、支持司法的工作制度，进一步明确党委与人大、政府、司法机关之间的权责关系，条件成熟时将其上升为党内法规或国家法律，推进党领导国家法治工作制度化、规范化。党不能直接以党组织的名义向全体公民发号施令，党关于国家事务的重要主张，应通过法定程序转化为法律。加强各层面沟通协调，探索建立党在全国人大及其常委会中行使权力的领导体制，把握国家的政治方向、重大决策、方针政策，逐步改变党委靠发文件治国理政的模式。明确规定党委通过政法委领导司法工作，地方党委一名副书记、常委兼任政法委书记，领导政法委工作，法院、检察院党组接受政法委领导，法院、检察院及其工作人员不得接受地方党委、政府主要领导和分管副职的任何指令。为适应新时期全面依法治国的需要，中央出台了党委政法委工作条例，明确党委政法委的人员编制、工作程序、职责范围、经费保障等，推进党领导政法工作制度化、规范化、程序化。

第三，完善保证党确定法治建设方针政策和决策部署的工作机制和程序。一要进一步完善党内法规工作机构与国家法制机构之间的协调机制，建立党委法规工作人员参与立法规划、计划和重要立法起草的制度，推动解决立法工作中遇到的困难和问题，更好地为党领导国家立法服务。二要进一步健全党委提出立法建议的程序制度，科学调整党委与同级人大、政府、司法机关之间的关系，规范党的执政行为。三要进一步健全党委统一领导和各方分工负责、齐抓共管的责任落实机制。四要完善十八届四中全会重要举措落实机制。当前和今后一个时期，是全面落实法治改革任务的攻坚期，完善法治改革落实机制至关重要。建议制定贯彻落实十八届四中全会重要举措的总体方案，明确全面依法治国的重点难点、举措的关联性以及推进的先后次序、进度安排，注重改革举措配套组合，以收事半功倍、四两拨千斤之效。五要健全党委政法委协调案件工作机制，明确规定案件协调的条件、范围、启动程序、内容、方式、时限、效力等。六要建立科学的法治建设考核评价机制，树立正确导向。

第四，强化党委法规工作机构。这是加强党领导依法治国的基本保证。为完善党领导立法工作，提升协调保障能力，建议适当提升党委法规工作机构规格，把中办法规局升格为副部级，称中央法规部。同时，适当增加人员编制，加大培训力度，改善知识结构。明确规定党委政法委领导人员的任职资格条件和政法委机关工作人员准入条件，有计划地培训和轮训政法委机关工作人员。

第五，加强党领导法治建设重大理论问题研究。建议采取课题委托、实务界与理论界联合、在国家社会科学基金中设立课题等方式加强有关问题研究，引导理论界对党领导法治建设重大理论和实践问题开展研究。