一 中国宪法修改与完善

纵观世界各国的宪法制度，按照不同标准可以将其划分为不同模式。比较宪法学的一种典型学说将世界范围内的宪法制度分为三类：以美国为代表的具有连续和稳定宪法传统的宪法模式；以法国和德国为代表的宪法发展历史上曾经出现断裂的后发国家；以中欧和东欧为代表的后共产主义转型国家。这种类型化带有某种强烈的价值判断，因此忽视了亚洲、非洲和拉美等地区的制度实践。道森教授则将世界宪法制度总结为四种模式：经典的西方宪法制度，即美国和法国通过革命建立起来的宪法体制；战后德国、奥地利、意大利、日本等战败国在外国征服下进行的某种宪法制度模式；苏联和东欧发生的转型宪法模式；亚、非、拉等地区的国家在反殖民地革命进程中发生的转型宪法模式。这种归纳和总结更加全面，但是同样带有一定的价值判断，没有顾及一些特殊形态的宪法制度。如果尽量持一种价值中立的立场，从社会结构和制度稳定性的角度看，不同国家的宪法制度大致可以分为两类：定型宪法和转型宪法。定型宪法是指其基本结构已经形成的宪法，宪法制度长期稳定，这种模式以目前欧美的宪法为典型。而转型宪法则是指一个国家基本的宪法结构仍然处在变化转型的过程中，宪法基本制度的建构尚未完成。大多数发展中国家的宪法属于转型宪法。拉美的大多数国家，如巴西、墨西哥、阿根廷等，中欧和东欧的大多数国家，如波兰、捷克、匈牙利等，以及亚洲和非洲的大多数国家属于这种模式。从数量上来看，定型化的宪法制度只存在于欧美发达国家，大多数发展中国家的宪法模式属于转型宪法。这种区分是超越社会主义和资本主义的区分，其试图以更加中立的态度描述不同社会发生的制度转型。

（一）转型时期宪法修改的模式

二十年来，中国仍然处于社会转型时期。从社会背景来看，这种转型化的宪法制度是与社会转型进程相伴随的，而定型化的宪法制度往往存在于经济发展程度较高、社会结构相对稳定的国家。从世界范围看，转型社会可以分为很多类型。有些国家的转型是从传统社会向现代社会转型，比如一些非洲国家、印度等传统国家。有些国家的转型是从社会主义到资本主义的转型，比如东欧国家。有些转型是从神权国家向世俗国家的转型，比如有些阿拉伯国家。有些转型是以经济转型为主导带动其他领域的社会转型。

在转型社会，宪法与社会变迁的关系与定型化社会不同。在社会变迁的过程中，宪法修改是最为普遍和常见的做法。根据叶俊荣和张文贞的总结归纳，从社会变迁的剧烈程度来看，转型社会的宪法修改可以分为四种类型：转型初期一次制宪、转型初期一次大幅修宪、阶段式制宪、多次渐进修宪。这种类型化是以宪法修改的幅度大小作为分类基础的。如果从社会转型的剧烈程度来看，社会变迁大致可以分为革命政变、社会动荡与和平转型。从比较宪法的角度看，转型社会的宪法修改可以分为由革命引发的宪法全面修改、由社会动荡引发的宪法修改，和渐进式的宪法修改。此外，还有一种特殊的宪法转型，就是外部力量导致的宪法修改。

（二）改革型的宪法修改

转型社会宪法修改的另一种模式是改革型的宪法修改。革命和社会震荡是一种自下而上的社会转型。“改革”不同于这种自下而上的转型，是一种自上而下的转型。这种改革是由执政党或者政府主导的一种有序可控的改革。典型的是中国和越南等社会主义国家进行的以市场化改革为先导的制度改革。这种改革往往由经济主导，以经济改革带动政治体制改革。在社会主义国家进行市场化改革的风险很大，因此执政党一直采取一种经验主义的做法，试图进行一种有序可控的改革，以此来尽量避免社会动荡，保持社会稳定。

目前中国整体而言处在一个社会转型时期，这种转型国家的宪法修改是从经济领域开始的，宪法修改主要是为了建立市场体系。其方法主要是通过宪法修改确立经济关系的变化。经济基础的变化也会进一步影响宪法制度的转型。而且，为了维护政治秩序的稳定，这些宪法修改，更多地体现为对经济体制改革的确认，尽可能保持政治制度的稳定。这也是中国模式的经济改革没有引发政治动荡的原因。此外，宪法修改的另一个目的是对意识形态和政治观念变化进行确认。总体而言，在市场化改革尚未完成前，宪法修改以经济体制为主，一旦市场化改革基本完成，宪法修改的内容就不限于经济体制，也包括其他领域的宪法修改。回顾中国宪法的四次修改，大致符合这种逻辑。这种转型过程可以用马克思主义有关经济基础决定上层建筑的原理进行解释。

不同于其他转型国家，中国的社会转型是由执政党主导的一种有序可控的社会变革。中国的主流政治观念也认识到中国的基本制度具有非定型化的特点，还处在不断完善的过程中。由于“文化大革命”中政治秩序极度混乱，执政党对于通过宪法追求政治秩序稳定的期望很高，1982年《宪法》及其修正案都体现了中国共产党追求稳定政治秩序的一种价值诉求。根据1982年宪法修改时彭真在全国人大会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，这部宪法的功能定位是“一部有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法”。执政党希望通过确立一种约束政治活动的根本规范，来实现对这种对稳定的政治秩序的追求。因此在草案说明中，还特别强调“宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害”。

上述追求政治秩序稳定的价值诉求直接影响了宪法修改。1998年12月，李鹏在修改宪法征求专家意见会上指出：修改宪法事关重大，这次修改只对需要修改的并已经成熟的部分内容进行修改，可不改和有争议的问题不改。1999年3月14日，《第九届全国人民代表大会第二次会议主席团关于中华人民共和国宪法修正案（草案）审议情况的说明》指出：“属于可改可不改的内容，可以不作修改。”2004年3月8日，《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》也指出，“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改”。回顾历次宪法修改，一个基本的态度就是坚持宪法修改的“绝对必要性原则”，最大可能地维护和实现政治和法律格局的有序稳定，这种对于宪法修改的谨慎态度已经成为指导历次宪法修改的一个主流宪法观念。

除了宪法修改之外，宪法解释也被认为是一种回应社会变迁的方式。比如，1999年，在九届全国人民代表大会二次会议的宪法修改审议过程中，有些代表对宪法修正案草案提出了一些修改意见和建议。主席团研究认为，这些意见和建议，有的内容在宪法中已经体现，或者可以通过宪法解释予以解决。2004年的宪法修改过程中，这一通过宪法解释来避免宪法修改的思路再次得到了确认。根据全国人大常委会副委员长王兆国关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明，“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改”。虽然，宪法解释被执政党认为是避免宪法修改的一种替代方案。但全国人大常委会从未运用过这种法律技术来对宪法条文作出具体的解释，中国宪法对社会的适应性主要通过宪法修改的方式进行。

回顾中国的改革实践，其基本路径是地方进行先行先试的探索，摸着石头过河，等经验成熟后再进行利弊权衡，归纳总结，上升为正式法律制度，推广到全国范围实施。但作为社会主义宪法的一个重要特征，中国宪法对经济制度的规定比较具体，因此经济体制改革的实践不免会产生突破宪法对经济体制的具体规定的现象。随着中国市场经济体制的不断发展和完善，宪法修改中对经济体制进行实质性修正的条款逐渐减少，其他方面的内容逐渐增加。在1999年的《宪法修正案》第13条将依法治国确立为宪法原则之后，为实现法治国家所要求的“有法可依”，完善各项具体法律制度是当务之急，因此如何完善法律制度成为宪法实施的主要任务。在此背景下，立法成为宪法实施的主要方式。在全国人大的主导下，中国各级立法机关积极完善各个不同领域的法律制度，形成了中国特色的社会主义法律体系。伴随着大规模政治运动状态的终结和经济领域的改革开放，主流的宪法观念和宪法理论也发生了不同程度的变化。在宪法修改过程中，宪法制度的变迁与其背后的价值理念在发展过程中相互影响。

（三）宪法修改在社会转型中的功能定位

在转型社会，成文宪法的修改频率往往很高。比如，处于转型时期的拉美国家的宪法修改频率非常高。至1988年，拉美国家不断进行宪法制定和修改，一共出现了267部宪法，平均每个国家十四个宪法文本。作为转型国家，中国宪法自1982年全面修改以来，平均不到十年就修改一次。如果回顾中国近代以来的宪法史，剧烈的社会动荡导致了宪法修改的频率较高，不断地制定宪法成为中国近代以来宪法史的一个重要特征。这是因为转型社会在相对比较短的时间内急剧变化，在经济、政治、文化等领域遭遇了较多问题，需要通过成文宪法修改作出回应，让宪法适应社会发展。在定型化的宪法制度下，宪法为政治过程提供程序，宪法被充分实施，造就了合宪的法律和政治秩序，并以法治来维持社会稳定性和可预期性。在转型化的宪法制度下，一方面宪法修改要向后看，即通过宪法修改以法律的形式来巩固确认制度转型的结果；另一方面宪法修改也要向前看，即具有一定的前瞻性，用宪法来规范未来的政治活动，推进政治转型。

1．两种功能定位：确认和前瞻

在定型化的宪法制度下，政治和法律制度往往是宪法实施的结果。但就转型社会的宪法而言，政治和法律制度往往不是宪法实施的结果，宪法修改更多地是对制度变迁的一种被动性的确认。当然这种确认的内容不限于制度变迁本身，还包括一些对事实的叙述和宣誓，比如，中国宪法修改中存在对特定历史事实进行的叙述，这种宪法修改被学者称为“确认式的宪法修改”。受苏联宪法观念和制度的影响，社会主义国家宪法的一个重要功能是对“民主事实”进行法律确认，即通过宪法文本确认那些已经形成的制度事实。因此在转型过程中，首先应进行制度改革的试验，如果这种改革收到良好的效果，再通过宪法修改对这种制度改革试验的结果进行确认。

除了对制度事实进行确认之外，转型社会的宪法修改的另一个功能是对社会的价值共识和根本规范进行确认。而且，通过宪法修改可以将这种价值共识转化为根本的法律规范。一方面，作为政治象征，宪法的宣示可以凝聚社会认同，另一方面，宪法可以以根本法律的形式为政治变迁提供更充分的合法性基础。

除了确认功能之外，转型社会宪法修改还有前瞻性的功能。宪法修改不仅仅被动反映社会变迁，同时也积极主动地推动社会转型，为社会转型提供法治的轨道，主要体现在三个方面。第一，通过修改宪法，提供法律规范来限制未来的政治和法律活动。第二，通过宪法修改确立社会转型的价值和目标来指导国家机关在未来的活动，促使这种目标被实现。比如，中国在宪法修改中确立了社会保障等基本国策条款，为国家机关活动提供指引和方针。第三，通过宪法修改推动下一步的宪法转型。一般而言，宪法修改无法为社会转型提供动力，宪法转型的动力在于文本之外的政治活动。但是特殊形态的过渡宪法可以为宪法转型提供制度轨道和通道。比如，南非和东欧的一些国家通过制定过渡宪法，为宪法的进一步修改提供程序依据。

2．中国宪法修改的功能定位

作为一个“长期执政的党”，中国共产党的宪法理念对中国宪法修改和宪法实施影响深远。中国共产党的指导理论是马克思主义，根据经典马克思主义的观点，作为上层建筑的宪法是对社会事实结构的体现，最终由社会力量对比来决定。这种理论影响了中国共产党的早期理论家，他们大多认为，宪法是一种形式，是对其背后的事实的确认。比如，毛泽东认为宪法是对民主事实的事后确认。在1940年《新民主主义宪政》一文中，毛泽东提出了那个至今仍具有深远影响力的宪法概念：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。中国则不然。中国是革命尚未成功，国内除我们边区等地而外，尚无民主政治的事实。中国现在的事实是半殖民地半封建的政治，即使颁布一种好宪法，也必然被封建势力所阻挠，被顽固分子所障碍，要想顺畅实行，是不可能的。”从思想源流来看，毛泽东有关宪法的理解，源于苏联的宪法观念。斯大林对于宪法曾有一个著名的论断：“宪法委员会起草新宪法草案时是从宪法不应该同纲领混淆这一点出发的。这就是说，纲领和宪法有重大的差别。纲领上说的是还没有的东西，是要在将来获得和争取到的东西，相反，宪法上应当说的是已经有的东西，是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来，宪法却是说现在。”中国共产党著名宪法理论家张友渔在1940年论述宪法的时候也曾引用斯大林的这段话。

受到上述事实论宪法观念的影响，在改革过程中，中国现行宪法颁布实施以来的历次宪法修改的主要功能是确认事实上的制度变迁。中国的宪法修改被称为“确认式修宪”。宪法修改主要是向后看，被动地确认制度的变迁。比如，确认了经济制度的变迁，甚至确认一般法律制度的变迁。受这种确认式宪法修改方式的影响，中国宪法对于社会变迁的回应往往会滞后于一般法律的变迁。比如，1997年《刑法》将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”后，1999年的《宪法修正案》第17条才将“反革命活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”，这一修改可被称为“符合法律的宪法修改”。上述基于事实论的宪法修改理念，让宪法的变迁滞后于法律的变迁，更滞后于社会的变迁，因此也就无法解释所谓“良性违宪”的悖论。

事实论的宪法观将宪法修改的功能主要定位于被动地确认事实的变迁，主要是采取“向后看”的立场。但采取这种向后看的立场无法发挥宪法对社会的规范功能。如果将宪法作为“治国安邦的总章程”，宪法的制定和修改必须要“向前看”，为未来提供规范和指引。在中国共产党主导的制定宪法过程中，事实论的宪法观念逐渐被调适。在1954年《宪法》的起草过程中，毛泽东明确提出应该将过渡时期的总路线和任务写入宪法，在谈到这个问题时他说：“一般地说，法律是在事实之后，但在事实之前也有纲领性的。一九一八年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头一九三六年斯大林说，宪法只能承认事实，而不能搞纲领。我们起草宪法那个时候，乔木称赞斯大林，我就不赞成，我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分，就是纲领性的。国家机构那些部分是事实，有些东西是将来的，比如三大改造之类。”而刘少奇在有关宪法草案的说明中，非常谨慎地指出宪法应具有纲领性的原因：“宪法不去描画将来在社会主义社会完全建成以后的状况，但是为了反映现在的真实状况，就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。如果不指明这个目标，现实生活中的许多事情就不可理解。我们的宪法所以有一部分条文带有纲领性，就是因为这个原故。”

回顾中国宪法的历次修改，其主要功能是回应社会的变迁。宪法修改的功能定位有一个明显的变化，就是从单纯的“向后看”确认事实变化逐步发展到“向前看”，为未来提供规范指引。中国改革开放进程中的一个重要特征和经验就是所谓的“摸着石头过河”，不断进行探索、试错，然后再对改革的结果进行制度化。因此，改革过程中的法治建设的整体思路采取的是一种经验主义的方法。中央层面的立法大多以地方的立法经验为基础，等制度试验完成后再从地方和局部上升到国家层面。因此，宪法修改更多的是对改革成果的法律确认。但随着宪法实施的深入，各项规范公权力的宪法制度不断健全，主流宪法观念逐渐由被动的确认改革发展到能动的规范改革。随着法治进程的不断深化，在宪法和法律的轨道上进行改革逐渐成为主流的宪法观念。宪法修改逐渐开始发挥一些前瞻性的功能，对社会的价值共识进行法律确认，形塑根本规范，进而为未来提供规范性指引。比如，通过宪法修改对法治以及人权保障的基本原则进行确认，从而为国家治理提供规范指引。