3.1 城市地下空间总体规划的编制

3.1.1 城市地下空间总体规划的任务

城市地下空间总体规划的任务是根据一定时期城市的经济和社会发展目标，通过调查研究和科学预测，结合城市总体规划的要求，提出与地面规划相协调的城市地下空间资源开发利用的方向和原则，确定地下空间资源开发利用的目标、功能、规模、时序和总体布局，合理配置各类地下空间设施的容量，统筹安排近、远期地下空间开发建设项目，并制定各阶段地下空间开发利用的发展目标和保障措施，使城市地下空间资源的开发利用得到科学、有序地发展，创造合理、有效、公正、有序的城市生活空间环境。从而指导城市地上、地下空间的和谐发展，满足城市发展和生态保护的需要。

城市总体规划的核心一是根据不同的目的进行地下空间安排，探索和实现城市地下空间不同功能之间的互相管理关系；二是引导城市地下空间的开发，对城市地下空间进行综合布局；三是协调地下与地上的建设活动，为城市地下空间开发建设提供技术依据。

城市地下空间总体规划任务的实现，既需要社会政治经济的发展要求和相应的法律法规和管理体制的支持，又需要工程技术、生态保护、文化传统保护、空间美学设计等系统的支持。我国现阶段城市地下空间总体规划的基本任务是保护城市地下空间资源，尤其是城市空间环境的生态系统，增强城市功能，改善城市地面环境，创造和保障城市安全、健康、舒适的空间环境。

3.1.2 城市地下空间总体规划的工作内容

城市地下空间规划工作的基本内容是根据城市总体规划等的空间规划要求，在充分研究城市的自然、经济、社会和技术发展条件的基础上，制定城市地下空间发展战略，预测城市地下空间发展规模，选择城市地下空间布局和发展方向，按照工程技术和环境的要求，综合安排城市各项地下工程设施，并提出近期控制引导措施。并将城市地下空间资源的开发利用控制在一定范围内，与城市总体规划形成一个整体，成为政府进行宏观调控的依据。城市地下空间规划的工作内容主要包括以下几个方面：

（1）收集和调查基础资料。掌握城市地下空间开发利用的现状情况和发展条件，进行城市地下空间资源的可开发性和适建性评价。

（2）研究确定城市地下空间发展战略。结合城市总体规划确定的社会经济发展目标及城市性质、人口规模、用地规模，进行城市地下空间开发利用的需求预测，提出城市地下空间的发展规模。

（3）确定城市地下空间开发的功能和形态布局，进行平面和竖向空间规划。

（4）提出各专业的地下空间规划原则和控制要求，注重与人防工程设施、市政工程设施、交通工程设施、仓储设施等专项规划衔接。

（5）安排城市地下空间开发利用的近期建设项目，为各项工程提供依据。

（6）根据建设的需要和可能，提出实施规划的措施和步骤。

由于城市的自然条件、现状条件、发展战略、规模和建设速度各不相同，规划工作的内容应随具体情况而变化。在规划时要充分利用城市原有基础，如老城区的地下空间开发以解决城市问题为主，新城区的地下空间开发以解决基础设施协调发展为主。

3.1.3 城市地下空间总体规划的特点

由于城市是一个复杂的巨大系统，城市地下空间总体规划涉及城市交通、市政、通信、能源、居住、商业、文化、防灾、防空等多个方面，具体特点如下：

1．城市地下空间总体规划具有系统性

城市地下空间总体规划需要对城市地下空间的各种功能进行统筹安排，使之与地面空间协调。系统性是城市地下空间规划工作的重要特点。由于城市地下空间是城市空间的一部分，在城市地下空间规划时，若只考虑城市地下空间本身的规模、功能、形态、布局等，而不考虑城市地面空间与城市地下空间的协调和互相作用，城市地下空间规划就可能不切实际。

2．城市地下空间总体规划政策性强

城市地下空间规划既是对城市各种地下空间开发利用的战略部署，又是合理组织开发利用的手段，涉及国家的经济、社会、环境、文化等众多部门。特别是在城市地下空间总体规划阶段，一些重大问题的解决都必须以法律法规和方针政策为依据。例如，城市地下空间发展战略和发展规模、功能、布局等，都不单纯是技术和经济的问题，而是关系到城市发展目标、发展方向、生态环境、可持续发展等重大问题。

3．城市地下空间总体规划工作具有专业性

城市地下空间的规划、建设和管理是城市政府的主要职能，其目的是增强城市功能、改善城市环境和促进城市地上地下的协调发展。城市地下空间规划涉及城市规划、交通、市政、环保、防灾和防空等各个方面，由于城市地下空间在地下，规划时受到城市水文、地质、施工条件及施工方法的制约，因此城市地下空间规划要充分考虑各专业的特点和要求，吸收各专业人员参与规划设计，同时将各专业的新技术、新工艺应用到地下空间的开发利用中，使城市地下空间规划具有先进性。

3.1.4 城市地下空间总体规划的调查研究与基础资料

调查研究是城市地下空间总体规划必要的前期工作，必须在弄清城市发展的自然、社会、历史、文化背景以及经济发展的状况和生态条件的基础上，找出城市建设发展中拟解决的主要矛盾和问题。特别是城市交通、城市环境、城市空间要求等重大问题。调查研究的过程也是城市地下空间规划方案的孕育过程，是对城市地下空间从感性认识上升到理性认识的必要过程，调查研究所获得的基础资料是城市地下空间规划定性、定量分析的主要依据。城市地下空间规划的调查研究工作一般有以下3个方面：

（1）现场踏勘。进行城市地下空间规划时，必须对城市的概貌、城市地上空间、地下空间有明确的形象概念，重要的地上、地下工程也必须进行认真的现场踏勘。

（2）基础资料的收集与整理。主要应取自当地城市规划部门累积的资料和有关主管部门提供的专业性资料，主要包括城市工程地质、水文地质资料、城市地下空间资源现状、城市地下空间利用现状、城市交通、环境现状和发展趋势等。

（3）分析研究。将收集到的各类资料和现场踏勘中反映出来的问题，加以系统地分析整理、去伪辨真、由表及里，从定性到定量地研究城市地下空间在解决城市问题、增强城市功能、改善城市环境等方面的作用，从而提出通过城市地下空间开发利用解决这些问题的对策，制定出城市地下空间规划方案。

一般地说，城市地下空间总体规划应具备的基础资料包括以下内容：

（1）地质资料，包括工程地质和水文地质基础资料。

（2）城市测量资料，主要包括城市平面控制网和高程控制网，城市地下工程及地下管线等专业测量图以及编制城市地下空间规划必备的各种比例尺的地形图。

（3）气象资料，主要包括温度、湿度、降水、蒸发、风向、风速、冰冻等基础资料。

（4）城市地下空间利用现状，主要包括城市地下空间开发利用的规模、数量、主要功能、分布及状况等基础资料。

（5）城市人防工程现状及发展趋势，主要包括城市人防工程现状、人防工程建设目标和布局要求、人防工程建设发展趋势等有关资料。

（6）城市交通资料，主要包括城市交通现状、交通发展趋势、轨道交通规划、汽车增长情况及停车状况等。

（7）城市土地利用资料，主要包括现状及历年城市土地利用分类统计、城市用地增长情况、规划区内各类用地分布情况等。

（8）城市市政公用设施资料，主要包括城市市政公用设施的场站及其设置与规模、管线系统、容量以及市政公用设施规划等。

（9）城市环境资料，主要包括影响城市环境质量有害因素的分布状况和危害情况以及其他有害居民健康的环境资料。

3.1.5 城市地下空间总体规划的编制

3.1.5.1 地下空间规划的编制体系

近年来，城市地下空间规划的内容正逐步被纳入城市总体规划、控制性详细规划之中，已成为城市规划中一项重要的专项规划。由于地下空间规划牵涉的内容较为复杂，一些城市和地区也在尝试单独编制地下空间规划，以充分协调城区各系统与地下空间各系统的关系。这些规划在编制深度上基本可以分为两个层次，即总体规划和详细规划。总体规划层次根据深度的不同又可分为“总体规划纲要”和“总体规划”两个层次进行编制。前者一般对确定城市发展的主要目标、方向和内容提出原则性意见，作为“总体规划”编制的依据；后者一般覆盖某个行政区或者针对特定地区，对地下空间的性质、功能、规模、总体布局和建设方针等作出合理安排。

详细规划层次的地下空间规划主要针对某个特定的重要节点地区进行地下空间开发利用的具体方案设计。与城市规划相对应，也可分为控制性详细规划和修建性详细规划两个层次。考虑到不同地区具体情况的差异性，城市地下空间规划的编制目前可采用“单独编制”，也可以纳入城市规划统一编制。考虑到规划的统一性，应当在地下空间规划与城市规划之间建立起必要的反馈机制。

（1）从我国目前城市地下空间资源开发利用的情况来看，城市各级中心、副中心、CBD地区、综合交通枢纽、轨道交通站点周边地区以及其他一些重点建设地区是地下空间开发利用的重点，这些地区的地下空间往往规模较大、功能复杂，需要规划协调的问题较多。因此，这些地区应当编制地下空间规划。对地下空间规模较小、功能单一地区，可根据有关技术规定进行管理，不强制要求编制地下空间规划。

（2）地下空间规划的组织编制程序，参照《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《规划法》）和《城市规划编制办法》等有关规定执行。

以行政区为单位的地下空间总体规划可参照《规划法》中关于城市总体规划的规定。我国部分城市由于实行市和区（县）两级管理，因此，全市、区（县）的地下空间总体规划分别由市、区（县）人民政府负责组织编制。依据批准的城市总体规划或区（县）总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，研究制定城市（或本区县）地下空间资源开发利用的发展方针与战略目标，以及近期开发建设的规划组织编制。

城市重点开发建设地区地下空间控制性详细规划的组织编制程序，参照《规划法》第21条中关于“重要的详细规划”的规定，由城市人民政府规划主管部门，即市规划局负责组织编制。其他地区的地下空间控制性详细规划，由区（县）规划部门负责组织编制。

城市地下空间修建性详细规划，由有关单位依据控制性详细规划及规划主管部门提出的条件，委托城市规划编制单位编制完成。

（3）由于地下空间资源的独特属性及其开发的有限性，且在开发中涉及多种专业、多种设施的综合与协调，因此，在遇到以下一些重大问题时，如资源与环境保护、城市发展目标与空间布局、城市综合防空防灾、城市地下交通体系、城市历史文化遗产保护等，需要相关领域的专家领衔，加强合作，展开广泛、深入的研究。

（4）地下空间总体规划的审批。全市性地下空间总体规划应当纳入城市总体规划，参照《城市规划编制办法》第13条执行。各区（县）的地下空间总体规划由市人民政府审批。在地下空间总体规划报送审批前，市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。如对地下空间总体规划进行调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。

（5）地下空间详细规划的审批。重点规划建设地区地下空间详细规划由市人民政府审批，其他地区由市规划主管部门审批。纳入控制性详细规划中的地下空间规划，应随相应规划一同审批。

（6）在城市重要规划建设地区地下空间详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳的结果应当向社会公布。

（7）对地下空间详细规划进行调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。调整后的规划方案，报原批准机关备案。对涉及地下空间的性质、规模、开发深度和总体布局等重大变更的，须报原批准机关审批。

3.1.5.2 城市地下空间总体规划的期限

与城市规划相同，城市地下空间总体规划的期限一般为20年。同时应该对城市地下空间资源开发利用的远景发展与空间布局作出轮廓性的规划安排。

3.1.5.3 规划成果要求

地下空间总体规划的成果应包括规划文本、规划图纸及附件3部分。

1．规划文本的主要内容

（1）总则。说明本次规划编制的背景、目的、依据、原则、规划年限、规划区范围。

（2）地下空间资源开发利用与建设的基本目标。根据地下空间资源开发利用现状的调研成果，结合城市开发建设的总体目标，明确与城市总体发展相协调的地下空间资源开发利用与建设的基本目标。

（3）地下空间开发利用的功能规划。根据城市发展特点、经济、社会与科技发展水平，预测城市地下空间资源开发利用的主要功能和发展方向，明确地下空间开发利用承担的城市机能。

（4）地下空间开发利用的总体规模。根据城市地下空间资源开发利用的特点、城市发展的总体规模以及对地下空间开发利用的需求，预测规划期内地下空间开发利用的需求规模。

（5）地下空间开发利用的总体布局规划。根据城市发展的总体目标，阐明城市地下空间布局的调整与发展的总体战略，确定地下空间开发利用的布局原则、结构与要点。划定城市地下空间开发利用的重要节点地区，阐明城市各个重要节点地区地下空间开发利用与建设的目标、方针、原则等总体框架。

（6）地下空间开发利用的竖向分层规划。根据地下空间资源开发利用的特点，结合地下空间开发利用的需求与可能性，确定城市地下空间的竖向分层原则、方针和空间区划。

（7）地下空间功能系统专项规划。明确城市轨道交通系统、地下道路与停车系统、地下市政基础设施系统、地下公共服务设施系统、地下防灾系统、地下物流与仓储系统等专项系统的总体规模和布局、建设方针与目标及与城市地面专项系统的协调关系等。

（8）地下空间的近期建设与远景发展规划。阐明近期建设规划的目标与原则，功能与规模，对重点项目提出投资估算，提出远期发展的方向和对策措施。

（9）规划实施的保障措施。提出地下空间资源综合开发利用与建设模式，以及相应的规划管理措施和建议。

（10）附则与附表。

2．主要规划图纸

（1）地下空间资源开发利用现状图。

（2）地下空间资源的适建性分布图。

（3）地下空间总体布局规划图。

（4）地下空间重点开发利用地区布局图。

（5）地下空间功能布局规划图。

（6）地下空间竖向分层规划图。

（7）地下空间设施系统规划图。

（8）地下空间近期开发建设规划图。

3．附件

其包括规划说明书、专项课题的研究成果报告等。