第一节 相关省区市出台的海域使用法规政策

一、山东

山东省威海市于2012年出台了《威海市海域使用权抵押授信管理暂行规定》，对海域使用权抵押授信条件、抵押授信流程、抵押登记等方面作出了详细规定。为合理利用海域资源，规范海域使用权抵押授信行为，保障抵押授信当事人的合法权益，该暂行规定从制定依据、适用范围、海洋行政主管部门在抵押授信工作中的职责，抵押授信条件、抵押授信流程、海域使用权抵押登记等方面作了详细的规定。该暂行规定进一步明确了抵押授信条件，强调海域使用权抵押时，其固定附属用海设施随之抵押；固定附属用海设施抵押时，其使用范围内的海域使用权也随之抵押。这一规定消除了抵押授信过程中关于海域使用权和固定附属用海设施是否捆绑抵押的争议。该暂行规定还明确了海洋行政主管部门的相关职责，指出市、县级海洋行政主管部门是本行政区域内海域使用权抵押登记机关，负责对抵押登记的材料进行审查，作出予以登记和不予登记的决定，全面负责海域使用权抵押登记工作，并配合金融机构负责授信的审批与发放。对抵押授信程序，该暂行规定也进行了规范，要求先由抵押人提交抵押授信申请材料；登记机关对申请材料进行审查后，签署是否符合抵押条件的意见；接到登记机关同意抵押的意见后，抵押当事人对海域使用权进行价值评估，确定授信金额；价值评估后，抵押权人与抵押人签订《海域使用权抵押合同》；签订《海域使用权抵押合同》后，向登记机关办理海域使用权抵押登记；符合登记条件的，登记机关向抵押人签发《威海市海域使用权他项权证书》；抵押权人与取得《威海市海域使用权他项权证书》的抵押人签订《借款合同》，并向抵押人发放授信。威海市于2013年出台了《威海市海域使用权转让出租管理办法（征求意见稿）》，规定海域使用权人在批准的海域用途和使用年限内，可以依法转让、出租其海域使用权。文件提出，农村集体经济组织或村民委员会依法取得的养殖用海海域使用权，应优先发包给本集体经济组织成员用于养殖生产；本集体经济组织成员无承包意向的，经村民会议或其授权的村民代表会议讨论通过后，可以将海域使用权对外转让、出租。

2013年6月，山东省潍坊市政府印发了《潍坊市海域使用权流转办法》。该办法对潍坊市海域使用权的取得、流转及相关管理活动作了详细规定，对于已批准使用的海域，连续两年未开发利用的，将撤回海域使用权，并公告注销。在海域使用权取得方面，该办法指出，海域使用权申请人应是用海出资人或其出资设立的法人。海域使用权出让期限届满，海域使用权人应当无条件交回海域使用权，并交还《海域使用权证书》。需要恢复海域原状的，海域使用权人应按出让人的要求，在规定时间内恢复海域原状。在海域使用权的改变方面，《潍坊市海域使用权流转办法》要求招标、拍卖、挂牌出让海域使用权的海域，其用途必须符合海洋功能区划。已批准使用的海域，海域使用权人超过一年未开发利用的，有关海洋行政主管部门责令其开发利用；连续两年未开发利用的，由批准该海域使用权的人民政府撤回海域使用权，并公告注销。在海域使用权的出租、抵押方面，该办法规定，法定海域使用权人可以以海域使用权为担保，向银行业金融机构申请抵押贷款。

二、福建

早在2001年，为加强海域管理，福建省人民政府就出台了《福建省海域使用管理办法》。但是，随着《海域法》和《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施，以及海洋开发利用能力的提高，该省现行的海域使用管理有关规定与国家新颁布的法律不相适应，海域使用管理规范跟不上海洋经济发展新形势的要求。为保证国家海域使用管理法的有效贯彻实施，推进海洋强省步伐，结合地方实际，制定一部有针对性、可操作性较强、细化国家法律的地方性法规很有必要。

2006年7月1日，《福建省海域使用管理条例》开始实施。有媒体称其在中国海域使用管理地方法规中第一个确定了海陆管理分界线、设置了海域利用实行总量控制、允许海域使用权出租和抵押制度，并建立了海域使用评估补偿机制。该条例首次允许海域使用权出租和抵押，对推进海域使用权抵押贷款的健康发展意义深远，也是为解决小企业融资难等问题进行的实践和制度上的有益尝试。关于海域使用权转让、抵押、出租问题，依据2002年1月1日开始实施的国家《海域法》，海域使用权已具有类似于土地使用权的法律效力，但对海域使用权的抵押、出租却未明确。而现实的情况是，海域使用权的抵押和出租在福建省已普遍存在，需要加以规范。

海域使用权抵押在福建省实际上已普遍存在，但因《海域法》对海域使用权的抵押未作明确规定，一定程度上影响了海域使用权的流转。2006年12月12日，《福建省海域使用权抵押登记办法》正式公布实施，明确规定海域使用权在使用期限内可以依法抵押，这是对我国海域使用权流转制度的发展和创新。《福建省海域使用权抵押登记办法》规定，单位和个人使用本省行政区毗邻海域，抵押其海域使用权的，应当依法办理海域使用权抵押登记手续；海域使用权设立抵押权的，抵押人和抵押权人应当在抵押合同签订后15日内，向原批准用海人民政府的海洋行政主管部门申请办理海域使用权抵押登记。该办法明确县级以上地方人民政府海洋行政主管部门负责海域使用权抵押登记工作，对当事人提交的海域使用权抵押登记申请材料应当依法进行审查，并在受理申请之日起15日内，作出予以登记或者不予登记的决定。准予登记的，登记机关应当自登记之日起5日内向申请人颁发《海域使用权抵押登记证》，并向社会公告。有下列情形之一的，不予办理海域使用权抵押登记：抵押人不是合法拥有海域使用权的；海域使用权归属不明确的；未按规定缴纳海域使用金或者擅自改变海域使用用途等违法用海的；其他不符合法律、法规规定的。对减缴、免缴海域使用金的项目用海，应当依法补缴海域使用金后，方可予以办理海域使用权抵押登记。该办法还规定，抵押人到期不能清偿债务的，处置抵押海域使用权的，受让人、抵押人、抵押权人在抵押海域使用权处置后30日内，持有关文件到县级以上地方人民政府海洋行政主管部门申请办理海域使用权权属变更登记手续。

三、江苏

2009年8月31日，江苏省人民政府出台实施了《关于推进海域使用权抵押贷款工作的意见》，使全国海域使用权抵押贷款制度化规范运作率先在该省“破冰”。自此，江苏省海域使用者与土地使用者一样，可以其拥有的海域使用权向银行业金融机构申请抵押贷款。作为全国第一个推出海域使用权抵押贷款相关政策的省份，江苏省的做法在全国范围内引起了一定的反响，对其他沿海地区海域使用权抵押贷款工作的推进产生了较好的示范作用。

江苏省海域使用权抵押贷款政策根据《宪法》、《海域法》、《担保法》、《中华人民共和国商业银行法》、《贷款通则》、《江苏省海域使用管理条例》等法律法规，结合海域使用管理工作的实际情况制定。这项政策主要包括省政府办公厅转发的《关于推进海域使用权抵押贷款工作的意见》和江苏省海洋与渔业局公布的《江苏省海域使用权抵押登记暂行办法》。这一政策主要有如下几点。

一是抵押人限于海域使用权人，不针对第三方开展海域使用权抵押贷款业务。考虑开展抵押业务初期，有很多政策尚待进一步完善，不确定因素较多，为保证该项业务顺利实施，减少抵押贷款风险，目前对抵押人进行了这一必要限制。

二是抵押权人限于银行业金融机构，不针对其他社会资本。这也是基于前一条原因的考虑。按照江苏省的抵押政策，海域使用权抵押贷款暂时不针对银行业金融机构外的民间资金。

三是对渔业用海海域使用权抵押不设置禁止条款。针对个别地区对农村集体经济组织和村民委员会用海和养殖用海设置禁止抵押条款的政策，江苏省对此进行了专题调研。调研认为，集体经济组织和村民委员会用海以及养殖用海的海域使用权与其他海域使用权一样，属于用益物权，与改变海域属性的用海方式相比，它的价值相对较小，用海时间也相对较短，但是它的相关权利内容不容忽视，尤其是江苏省的高涂养殖用海，其价值相对较高；同时，贷款额度和期限是根据抵押物的具体情况，由抵押人和抵押权人双方约定的，是一种市场化行为，政府的政策没必要也不应该对纯市场行为设置禁止条款。

四是对已设置他项权的海域使用权抵押贷款不设禁止条款。海域使用权作为用益物权，它拥有《物权法》规定的所有他项权利。对已经设置他项权利的海域使用权，应当根据不同情况区别对待。在申请抵押登记时，要求抵押当事人如实提供拟抵押海域已经设置的他项权利情况，并在相应材料中反映该宗海域已经设置他项权利的具体情况。对于已经设置的非抵押类他项权的，明确按照民事法律的有关规定处理；对已经设置抵押权的，根据其已抵押金额的多少和该宗海域的价值确定该海域尚余价值及贷款额。

五是明确海域使用权抵押登记制度。《物权法》第187条至第189条对抵押权的设立作了明确规定，明确抵押权自登记起设立。海域使用权抵押登记的类型包括设立、变更和注销登记3种。考虑到登记不仅是一个程序，同时也是一项责任，根据《物权法》的有关规定，抵押登记机关承担对申请材料审查的责任，根据有关解释，这种审查包括形式审查和实质审查两个方面。因此对是否属于登记范畴、送审材料是否真实完整等均作了明确规定。根据海域使用审批工作的特点，为保证抵押登记的准确性，明确了海域使用权抵押登记机关和海域使用权登记机关为同一机关。

六是明确海域使用权价值评估制度。海域使用权的价值评估，是对海域使用权作为资产的价值确认，是海域使用权抵押贷款的重要环节，海域使用权的评估价值是金融机构确定贷款额度的主要参考依据。做好海域使用权的价值评估，也是降低海域使用权抵押贷款风险，保障抵押权人利益，维护社会稳定的重要保证。江苏省抵押政策明确，海域使用权的价值评估可由抵押人和抵押权人双方约定的方式进行，也可由抵押权人委托其认可的评估机构进行评估。由于海洋系统目前尚未建立专业评估队伍，明确海域使用权的价值主要应由具有资质的土地价值评估机构等进行评估。海域使用权抵押贷款的额度，一般不超过评估值的60%。在底线把握上，贷款额度一般也不应低于抵押人已经缴纳的抵押对应年限的海域使用金总额。省政府要求，海洋部门应逐步建立海域使用权价值评估机制，完善海域使用权价值评估体系。

七是明确抵押权的实现政策。保证抵押权的实现，是维护海域使用权抵押贷款投融资市场秩序的需要。对抵押人到期不能清偿贷款的，抵押权人可依法行使抵押权。抵押权人对处置海域使用权所得优先受偿。处置所得优先受偿后仍有剩余的，抵押权人应退交抵押人；不足偿还贷款本息的，抵押权人有权向抵押人追偿。同时，明确抵押权人在行使抵押权时不得改变该海域使用权的原有用途。

八是明确信息公开制度。要求负责抵押登记的海洋行政主管部门建立海域使用信息查询系统，健全海域使用权抵押登记档案，为公众查询海域使用权情况提供方便。信息公开也有一个责任问题，如果因没有及时公开相关信息，导致第三方损失的，负责登记的机构就有相应责任。

九是原则性地规定了在抵押贷款存续期间，海域使用权证书换发土地使用权证书的管理问题。海域使用权证书抵押期间换发土地使用权证书的，抵押人应当在征得抵押权人同意后方能申请，并提交书面申请证明。负责抵押登记的海洋行政主管部门应将抵押登记情况书面告知土地行政主管部门，并移交相关档案材料。

四、广西

2008年8月，广西发布了《广西壮族自治区海域使用管理办法》。此办法规定，沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。渔业行政主管部门、海事管理机构按照各自职责，依法实施海洋渔业、海上交通安全监督管理。由于公共利益、能源、交通等基础设施建设等原因需要改变海洋功能区划的，需要由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，报原批准机关批准。在审批权限上，自治区人民政府负责审批的用海项目包括：填海50公顷以下的项目用海、围海50公顷以上100公顷以下的项目用海、自治区重大建设项目用海。设区的市人民政府审批下列项目用海：围海10公顷以上50公顷以下的项目用海、不改变海域自然属性100公顷以上700公顷以下的项目用海。县级（含市、城区）人民政府审批下列项目用海：围海10公顷以下的项目用海、不改变海域自然属性100公顷以下的项目用海。单位和个人申请使用海域应当向沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门提出申请，并提交相关资料。下列特定用海项目需要提交海域使用论证报告书：填海、围海项目，跨海桥梁、海上平台等海洋人工构造物项目，海砂开采项目，海底电缆管道项目，毗邻海洋自然保护区、港口区、航道区的项目，其他改变海域自然属性的项目。申请使用海域应当符合的条件包括：符合海洋功能区划，尚未设置海域使用权，海域使用无争议，申请材料齐全并符合法定形式及法律、法规和规章规定的其他条件。该办法还对海洋行政主管部门对申请材料的处理要求作出了明确规定。

五、河北

《河北省海域使用管理条例》于2007年1月1日起施行，1999年颁布实施的《河北省海域管理条例》自新条例实施之日起正式废止。

新条例根据《海域法》，对海洋功能区划、海域使用规划制定、海域使用权审批、海域使用与保护责任、法律责任作出了具体规定。

海域使用权可抵押、出租、招标、拍卖。根据规定，对经营性项目用海，同一宗海域有两个以上单位或个人申请海域使用权的，应依法采用招标、拍卖出让的方式出让海域使用权，海域使用权人在批准的海域使用年限内，可以依法继承、转让、出租、抵押海域使用权或者将海域使用权作价入股。继承、转让、出租、抵押海域使用权的，应当依法向原登记机关办理登记手续。

海域使用权人不得造成海域闲置。1999年的旧条例规定，取得海域使用权1年内未按批准用途使用海域的，由发放海域使用许可证的部门责令其限期使用。新条例对条款作出补充——连续两年未开发使用海域的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，无偿收回海域使用权，并规定，在海域使用权期满前，海域使用权人可以依法向原批准用海的人民政府申请注销海域使用权。

海域使用补偿保障海域使用人权益。鉴于《海域法》于2002年颁布实施，条例规定，沿海设区的市、县（市）人民政府对在《海域法》施行前已经使用海域从事养殖生产，但因不符合海洋功能区划不能继续从事养殖生产的单位和个人，给予合理补偿。

政府部门职能规定更为详细。相比旧条例，新条例规定使用海域应向县级以上政府部门申请，项目用海依照围填海面积实行分级审批，赋予各级人民政府、海洋主管部门更多职能。同时，新条例规定，省人民政府和沿海设区的市、县（市）人民政府应当组织有关部门和单位制定海洋环境污染事故、海洋灾害应急预案，各级政府、海洋行政主管部门及时组织编制海洋功能区划与海域使用规划。在“责任”处罚条款中对沿海县级以上人民政府及其有关部门行为作出限定，对违反者给予行政处分或追究刑事责任。

新的《河北省海域管理条例》还对行政许可审批权限和程序作出了具体规定，为依法规范该省海域使用管理秩序，节约与充分利用海域、保护海洋环境提供了执法依据。

2013年9月，河北省海洋局发布了《河北省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》。今后，河北省的海域使用权将像土地使用权交易一样进行“招拍挂”。该办法明确，海域使用权的出让，必须符合海洋功能区划及有关规划。以填海造地方式用海，其海域使用权的出让应当纳入年度围填海计划指标管理。海域使用权的招标拍卖或者挂牌出让按法定审批权限实行分级管理。县级以上海洋行政主管部门负责本级人民政府管辖海域内海域使用权的招标、拍卖或者挂牌出让工作。河北省以下人民政府海洋行政主管部门应当成立海域使用权招标拍卖挂牌出让工作领导小组，审查招标、拍卖或者挂牌出让价格，监督招标、拍卖或者挂牌活动的全过程，统筹监管海域使用权出让过程中各项费用的缴纳与支出，决定招标、拍卖或者挂牌出让工作的重大事项。

六、辽宁

2011年7月，辽宁省工商行政管理局与辽宁省海洋与渔业厅联合颁布并施行了《辽宁省海域使用权出资登记管理办法（试行）》。该办法允许投资人以海域使用权作价出资，作为新办企业或已办企业的注册资本。这是该省在海域使用管理上的一项重要的制度创新。

该办法规定，投资人以海域使用权作价出资金额和其他非货币财产作价金额之和，最高可达被投资公司注册资本的70%。同时，在公司增加注册资本时，投资人以海域使用权出资的新增注册资本不受此限制。该办法明确，在辽宁全省范围内，凡依法取得海域使用权证书的投资人，投资于省内有限责任公司或者股份有限公司的注册登记管理，均可在公司设立或者增资扩股时作价出资。

该办法要求，用作出资的海域使用权应当确保权属清晰、无争议，并且可以依法转让。具有以下5种情形的海域使用权不得用作出资：海域使用权共有，未经共有人书面同意的；有违法用海行为正在立案查处尚未结案的；设定担保的；具有国防、公务、非经营性公益事业等特殊功能的海域使用权；法律、行政法规或者国务院规定或决定禁止的其他情形。

该办法要求，拟用海域使用权实际出资的投资人，应在有关文书签订之日起30日内，持海域使用权登记申请表、营业执照、法定代表人身份证明、个人身份证明、海域使用权证书、海域使用金缴纳凭证、投资协议等相关证明文件到海洋行政主管部门办理海域使用权变更手续。在获准变更登记后，应在规定时限内到工商行政管理部门办理工商变更登记手续。投资人在以海域使用权出资申请注册资本变更登记时，应提交《海域使用权出资登记表》、海域使用权变更前后权属证明等材料。获得海域使用权认缴出资的投资人应在自公司成立之日起2年内缴足，其中投资公司可在5年内缴足；公司增加注册资本时，投资人以海域使用权出资的，应当在公司申请办理注册资本变更登记前实际缴纳。海域使用权出资实际缴纳后，需经依法设立的验资机构验资，并出具验资证明。