第三节 海域使用市场流转的历史发展

一、国外对海域使用的规定

由于在社会经济、历史发展、文化及观念上的差异，各国开发利用海域的法律制度有着不同的表现形式和内容。

（一）古罗马时期

在古罗马法上，海域被规定为公用物。依据公用物的基本法理，国家主权效力所及的海域如果是公共物或者公共水域，则由一般公众自由使用。公用物是指供人类共同享用的东西，任何人包括市民和外国人都可以享用，如空气、阳光和海洋等，在这些物上不存在国家或私人的任何所有权。公用物是没有主体的物，不是严格意义上的物，不能成为所有权的客体。在古罗马法上，由于海域是公用物，所以任何人都可以使用，并且没有对人们的捕捞用海作出任何限制性规定，任何人都可以在海里捕鱼，从事用海活动。对个人在从事用海活动时造成的侵犯视为人身侵犯，以“侵辱之诉”来对加害人加以惩处。

（二）英国

古罗马法有关公用物的思想传入西方，这种思想在英国逐步发展为公共信托原则。公共信托原则在英国起着确定海域及水下土地权属的重要作用。在历史上，英国曾一度是世界上最为发达的海洋大国，其海域使用与资源开发历史悠久，海洋科学技术一直处于世界前列，海洋产业在其国民经济中占有重要的地位。而关于海域使用的立法，也向来为英国政府和立法机关所重视，其海域使用制度颇为发达并为各沿海国家所效仿。

英国在海域使用制度方面的基本法律，是1961年制定的《皇室地产法》。该法以潮间带和12海里领海属英国皇室地产这一历史传统（该传统来源于古罗马法的“公共托管原则”）为立法依据，规定使用这些皇室地产修建港口、码头、栈桥、管道，围海、填海，进行水产养殖以及海底矿砂开采等，必须获得皇室地产委员会的许可，由其颁发海岸或海域使用证，并须缴纳租用费（地租）。该法是目前英国调整海域使用活动的主要法律。在此之前英国还颁布有《海岸保护法》，该法要求成立海岸保护委员会，以行使海域使用过程中海岸保护的权力；涉及海岸保护费用的条款在该法中占据了相当比重，该法规定为加强海岸的保护，任何通过开展与海岸有关的工程而受益的人员，均须向当局缴纳费用。以这两部法律为依据，英国建立了完备的海岸与海域使用许可制度和有偿使用制度。

由于英国近海海域油气资源相当丰富，在其海洋资源中占据首要地位，为有效地管理和促进近海油气开发，英国于1964年专门颁布了《大陆架石油规则》。该规则规定，英国及其殖民地公民、在英国居住的个人和在英国设立的法人均可依据该规则申请在其领海下的底土或任何特定区域的底土中进行石油勘探和生产的许可证，但持证人应在许可期间内按规定的方式缴纳矿区使用费及其他规费。该规则还有3个附件，即勘探许可证和生产许可证申请书格式、勘探许可证标准条款和生产许可证标准条款。

此外，由于英国的海岸带管理是被当作土地利用规划系统的一个方面来对待的，所以，其于1971年颁布的《城乡规划法》也涉及海域使用问题。依据该法，任何开发均须事先得到地方规划局的同意，海域的开发使用也不例外。另外，其1974年颁布的《海上倾废法》也与海域使用有关。依据该法，除非得到许可，禁止从车辆、船舶、飞机、气垫船、海洋或陆地构筑物上向海中或有潮水域永久性地投弃任何物质，以保护海洋环境。

综合来看，英国对海域使用实行有偿制度。在英国，海域及水下土地归属于国家，排除个人对海域拥有所有权的可能。如英国在1961年的《皇家地产法》中规定，潮间带和自低潮线起向海12海里宽的海域的水下土地的所有权归王室所有，被视为王室地产，由王室地产委员会进行统一的管理。海域使用权人需要使用海域时，需要向代表国王行使所有权的王室地产委员会签订租赁协议并向王室地产委员会缴纳一定的租金，取得海域使用权。但是海底的石油天然气勘探开发除外，它不是通过签订租赁协议获得勘探开发权的，而是向英国的贸易工业部申请，由工业部组织讨论、审议，获得通过后向申请用海的人颁发许可证，海域使用权人从而获得海域使用权。应当注意的是，勘探开发所收的费用为海域的占用费，按照使用海域的面积来缴纳，并且分阶段确定。

（三）美国

美国海岸线全长22680公里，是世界上海岸线最长的国家，其75% 以上的人口居住在邻接海洋和五大湖的各州。历史上，美国对海洋的使用主要是在商业、海事运输、食物生产和安全防御等方面，其对海域使用的管理可以追溯到美国建国之前的久远年代。自20世纪30年代以来，由于全球涉海经济的发展，海洋利用越来越受到各国重视，美国亦逐步加强了有关海域使用的立法。至70年代，其海域使用管理的立法达到高峰，并基本形成了一套有关海域使用管理的法律体系。进入80年代，立法重心则转到对这些法律的修订上。到目前为止，美国已形成了较为成熟的海域使用管理的立法体系，在若干制度上也较为先进。应该说，美国的海域使用立法基本上立足于管理的角度，但透过这些立法，我们也不难捕捉到其海域使用权制度的大体轮廓。

1945年，杜鲁门总统发布了关于大陆架资源和渔业保护的大陆架（2667号）和渔业（2668号）两个公告，单方面提出了对大陆架资源的要求和在水下土地的上覆水域建立渔业养护区的权利，这两个公告基本确定了以后美国海域使用的立法走向。之后，美国联邦政府和各州之间进行了一场关于领海底土及其资源所有权归属的长期论争，沿海各州及众议院力主联邦政府应放弃沿岸海域底土及其资源所有权的要求，而联邦政府和最高法院则主张联邦政府应对此拥有至高无上的所有权。争论的结果是1953年5月23日《水下土地法》的出台；同年，为履行杜鲁门公告而制定的《外大陆架土地法》也告颁行。根据这两项法律，沿海各州拥有领海海域底土及资源的所有权，而领海以外的大陆架土地和资源的所有权则归联邦政府所有，由此确定了美国海域使用管理中联邦和州政府分权的原则，且在近十几年里，还出现了州政府对沿岸海域之管理权力不断扩大的趋势。

1972年，调整美国海域使用的重要法律《海岸带管理法》出台。该法强调其目的在于“达到海岸带水土资源的广泛利用，并充分考虑生态、文化、历史、美学价值和经济发展的需要”。依据该法，美国确立了海域使用活动的基本原则——“一致性原则”，并初步确立了海域使用的许可证制度和有偿使用制度，该法还对联邦和州政府海域管理的权限划分作了较详细的规定。

为了控制海水污染，保护海洋环境，美国国会于1972年通过了《海洋保护、研究和自然保护区法》，它要求商务部制定一项长期规划，以解决海域污染、过度捕捞及海洋生态系统的人为变化可能造成的长期影响。为调整深水港的海域使用问题，美国于1974年颁布了《深水港法》，规定深水港的建造和使用应进行广泛的协调，须与国家的海洋政策和利益相对应。为了加大对海洋渔业的调整力度，美国又于1976年颁布了《渔业养护和管理法》，该法明确必须制定和实行国家渔业管理标准，建立渔业管理委员会，健全渔业保护和管理原则，它标志着美国由传统的渔业管理制度开始转向综合的渔业管理制度。

综合来看，在美国，政府享有水下土地的所有权。美国是联邦制国家，由联邦政府和州政府分别享有对水下土地的所有权，实行分权的所有权体制。据此规定了海岸带的有偿使用，由沿海各州负责征收领海海底使用金，联邦政府负责对外大陆架的油气开发活动征收招标、区块租用费和产值税。海域使用权人要想获得海域的使用，必须向作为所有人的联邦政府和州政府订立租用合同，缴纳一定的租金。

（四）法国

法国作为大陆法系国家的典型代表，其有关海域所有权的规定是由其民法典规定的。如《法国民法典》第538条规定：“国家管理的道路、巷、市街，可以航行的河道、海岸、海滩、港口、海港、碇泊场以及一般不得私有的法国领土部分，均认为国有财产。”法国将其海域视为共有财产，并且将其划入海洋地产之中，国家对海洋地产拥有所有权。中央政府、省政府和地方当局的自治团体代表国家享有和行使权利，海域使用权人（海洋地产的使用权人）要想获得海域的使用，必须获得特别许可，并且同政府签订海域使用权合同，从而取得对海域使用的权利，但是，作为取得海域使用权的一种代价，权利人应当向国家缴纳使用金。

（五）日本

日本是一个四面环海的海洋国家，陆地资源匮乏，其国内资源主要来源于海洋。随着科技的发展，日本经济的重心也由重工业、化学工业逐步向海洋转移，日本经济发展和社会生活越来越依赖于海洋，有效地开发利用海洋成为日本的一个非常重要的战略。因此，较之世界其他国家，日本更为重视海域使用立法，并较早地建立了一套完整的海域使用与管理法律体系，而且，这些法律都得到了良好的实施。可以说，日本较为完备的海洋立法，对规范其海域的所有及使用，推动其经济起飞和国力的增强，发挥了巨大的作用。

日本对海域的利用较为充分，除航运、渔业、矿产资源及海水资源的开发利用外，还大规模地进行围海造地，建造人工岛、海上机场、工业用地、居住用地，开辟人造海滨、海水浴场、旅游基地、海滨娱乐综合设施等。因此，其海域使用立法涉及的范围颇为广泛，仅有关沿岸海域使用的法规就达24项，其中不少法律为其他一些国家所仿效。

日本在海域使用方面制定的较早的法律是1921年颁布的《公有水面填埋法》，该法主要规范将国家所有的水面（其中主要是海域）填埋为陆地的行为。依据该法，任何填埋行为都必须事先获得都道府县知事的许可，该法中对准予许可的条件也作了列举性规定，如符合国土的合理利用及环保和防灾的要求、申请者要有足够的资力和信用、填埋所获收益明显超过可能造成的损害和损失等；同时，该法还对填埋权人享有的权利和义务、填埋权的转让和继承、填埋许可费用等作了详细的规定。《公有水面填埋法》在日本海域使用立法中占据重要地位，这是因为日本国土面积狭小，围海造地成为日本拓展国家生存空间的重要手段。该法制定之后，为韩国等沿海国所仿效。

为了规范海岸使用及其管理，防止海岸因海啸、高潮、波浪或地基变化而遭受损害，日本在1956年颁布了《海岸法》及内容详细的实施令。该法规定非海岸管理者在海岸保护区内进行某些海域使用活动，必须要获得海岸管理者许可，且须缴纳占用费或开采费；该法中还对海岸设施建筑的标准作了严格的限制规定。日本海域使用法律体系中另一重要的法律是《渔港法》，这是因为渔业生产在日本国民经济中占有较大比重，在世界上也位居前列，该法自1950年颁布以来，至1989年已修改了29次。但该法主要侧重渔港管理方面的规定，对私人渔业行为调整的规范很少。为弥补其不足，适应渔业发展的需要，日本于1977年颁行了《关于渔业水域的临时措施法》及其施行令，对渔业的许可及其标准作了相应的调整，对渔业费的征收、许可的撤销、附加条件等也作了细化规定。

在大规模地开发利用海洋资源的同时，日本对海域资源保护及环境保护也非常重视。在此方面，日本颁布了《水产资源保护法》、《水质污染防止法》、《海洋污染及海上灾害防止法》以及《濑户内海环境保护特别措施法》等。此外，日本还颁布了合理利用港湾、建设和维护港湾环境及秩序的《港规法》和《港湾法》。

（六）韩国

韩国虽不属世界海洋大国，但就韩国本国情况来看，其三面环海，属典型的半岛国家，加之韩国海域的自然条件优越，海洋资源丰富，海洋产业在其国民生产总值中占有较大比重，因而该国高度重视海域使用立法，其发达程度也位于世界前列。

在韩国的海域使用立法体系中，最为重要的法律是1961年颁布的《公有水面管理法》，该法以公有水面即海域、河流、湖泊、沼泽及其他公用目的的国有水流或水面以及滩涂为调整对象，使用公有水面的权利称为公有水面使用权，海域使用权当然包含在其中。该法就公有水面使用权的许可、费用征收、权利义务以及权利的转让、停止和取消等作了详细的规定。该法中的不少条款、制度为我国的《海域法》所借鉴。

为调整海域及其他水域的填埋问题，韩国仿照日本制定了《公有水面埋立法》（1962年颁布）并颁布了详细的施行令和施行规则。其所确立的基本制度，如埋立的许可制度、费用征收制度、埋立后的所有权归属制度等，多与日本的《公有水面填埋法》相似，但其适用范围却被大大地扩张。除调整埋立活动外，该法还适用于水产品养殖场的建造、造船设施的设置、潮汐能利用设施的建造以及利用公有水面的一部分进行永久性设施的建造等。

为明确海洋及其资源的合理开发、利用和保护的基本政策和发展方向，韩国于1987年颁布了《海洋开发基本法》，该法在韩国海域使用立法中占据基础地位。该法要求政府制定海洋开发综合计划，并在此基础上制定每年的实施计划。《海洋开发基本法》集中体现了立法机关在海域使用上的基本立法思想，为以后的海域使用立法确立了基调。

韩国调整海洋渔业方面的法律称为《水产法》而非《渔业法》，其原因是该法包括的内容较为繁杂，甚至有渔获物运输业和水产制造业的相关条款，但其主要内容还是海洋渔业方面的规范，尤其是1990年修订后的《水产法》，对渔民的权利问题给予了较多的关注。

韩国海域使用立法的另一特点是，与多数国家海底矿产资源的开发适用陆地矿产资源开发的法律不同，其于1970年颁行了专门的《海底矿物资源开发法》，对海底矿产资源开采所涉及的一系列法律问题均作了明确的规定。

二、海域使用权在我国的发展

我国是海洋大国，拥有面积居世界前列的蓝色国土。我国广阔的蓝色国土不仅有着丰富的自然资源，而且也为我国经济的发展提供了非常优越的自然条件，因此，我国发展海洋经济的前景非常广阔。

（一）古代时期

我国是世界文明古国之一，也是世界上开发利用海洋历史悠久的国家之一。在古代，历代统治者把海洋的开发利用仅仅限制在渔盐之利、舟楫之便这些方面，而未对海上捕捞、航运、贸易收入进行管制。特别是在“重农抑商”、“重本抑末”的观念影响下，对海洋的开发利用没有给予足够的重视，特别对万里海疆更是如此，统治者把万里海疆视为天之涯、海之角。虽然有过海上丝绸之路和郑和下西洋的航海壮举，但是都没有对海洋的开发利用进行谋划。明代中后期，随着倭寇对沿海的骚扰和西方列强的侵略，统治者实行闭关锁国的政策。清朝时期，虽然有过一段时间的开放，但是大部分时间都实行闭关锁国的政策。这种政策不仅阻碍了我国海洋事业的发展，而且阻断了我国和国外的经济文化交流。

（二）民国时期

在民国时期，人们逐渐认识到了海洋的重要性，为了发展海洋经济，保护我国的海洋资源和海洋权益，国民政府制定了一些法律和相关的政策。在1929年颁布了《渔业法》和《渔会法》，建立了海洋渔业管理制度，在一定程度上促进了我国海洋事业的发展。由于受当时社会条件的限制，我国并没有从根本上形成比较系统的海域使用权制度，更没有对其他用海活动进行立法给予法律规范。

（三）中华人民共和国成立以后

1．海域使用权的产生阶段

中华人民共和国成立以后，我国的海洋产业比较单一，发展比较落后，仍以传统的海盐制造、渔业捕捞和海洋航运为产业。随着我国经济的发展，海洋经济得到了长足的发展，海域的重要性日益凸显。从20世纪70年代开始，由于过度捕捞导致水产品产量下降，供应紧缺。在这样的背景之下，中共中央、国务院在1985年颁布了《关于放宽政策、加快发展水产业的指示》，该指示中明确要求“能够划界的要划界，明确海域使用权，落实经营权”。这是我国历史上第一次提出了海域使用权的概念，把海域作为一种资源加以调整。

但是，这时的海域使用权规定过于单一，仅仅解决了养殖用海的问题，对其他用海并不适用，况且这个文件只是一个政策而不是法律。因此法律上的海域使用权的概念并没有出现。

为了更好地促进海水养殖业的发展，依法保障养殖权人的合法权利，国家于1986年陆续颁布了《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国土地管理法》，对不同所有制形式的水域和滩涂规定了不同的使用权制度。如《中华人民共和国渔业法》第11条规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”养殖权人的合法权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国渔业法》初步解决了养殖业的海域使用问题，但由于这部法律本身的限制，没有提出海域使用权的概念，对海域使用权没有给予全面的规定。

2．海域使用权的发展阶段

20世纪90年代以后，我国的海洋经济得到快速发展，海域开发利用的方式不仅限于渔业用海、盐业用海和交通用海，而且新的用海形式逐步出现，如旅游娱乐用海、围海造地等。为了更好地促进海域的合理利用，促进海域经济的健康发展，我国于1993年颁布了《国家海域使用管理暂行规定》，明确了国家对海域拥有所有权，实行海域许可制度和海域有偿使用制度，并对海域使用权的出让、转让和出租行为进行了规范，初步扭转了无序、无度和无偿的“三无”局面。

但是，由于《国家海域使用管理暂行规定》在法律性质上属于部门规章，在法律的位阶中层次较低，缺乏法律的权威性，因而难以从根本上制止不合理的用海现象。

3．海域使用权的成熟阶段

为了从根本上消除用海无序、无度和无偿的“三无”局面，促进海域使用的可持续发展，防止乱占海域、乱围垦事件的发生，2001年10月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国海域使用管理法》（简称《海域法》）。

该法分为8章，共54条，以法律条文的形式明确规定了海洋功能区划、海域使用审批、海域使用权、海域使用金等相关内容，在法律上明确规定了海域所有权、海域使用权制度。特别是海域使用权制度的确立，从根本上消除了海域使用无序、无度和无偿的“三无”局面，为海域使用权走向市场化创造了条件。

《海域法》的全面实施，缓解了长期存在的用海矛盾，从根本上扭转了沿海各地在海域使用过程中一度出现的“三无”局面，促进了海域的合理开发和利用，维护了国家所有权，有效地保护了从事养殖业的渔民及其他从事海洋开发的国内外投资者的合法权益。广大用海者也踊跃申办海域使用权证书，依法取得海域使用权的观念已深入人心。