第二节 公开透明的北欧政务系统

在北欧的廉政建设中，作用最大的一项工作就是其“廉政体系”（integrity system）的建立。北欧五国都建立了自己的廉政体系。该“廉政体系”的核心是建立透明公开的政务系统，让国家权力的运行和官员的所有行为都暴露和展示在公众的面前，接受公众舆论的批评和监督。在媒体时代、数据时代，公众意识的觉醒使这种监督和批评成为可能。而民主政治体制的成熟化和政治竞争对手的存在，也使这种本来不具有强制执行力的监督和批评变得非常有力，因为任何一个执政党都知道，太多的民众批评所引发的政治不信任，甚至对这种批评的置若罔闻，都会导致这个政党执政失败，从而退出政治舞台。面对公众的眼睛，政府人员无不如履薄冰。因此，将自己的一言一行暴露在阳光下，在公众的视野中行使权力既是一种极大的政治勇气，也是一种极强的政治自信，更是一种敢于担当的政治态度。

北欧这种政务系统的公开透明主要是通过公众信息获取制度的普遍建立而实现的。北欧各国政府需要公开的信息特别广泛，如包括政府预算在内的财政信息都需要公开，以便任何公民都有可能监督政府花钱。同时，北欧这几个国家大多还针对公务员制定了相关的“行为准则”，在规范公务员行为的同时，补充和进一步落实信息公开制度。例如，丹麦的公务员行为准则要求所有一定级别的公务员，如部长，每月就其公务消费和接受礼品或宴请款待等情况进行公布，而瑞典的公民则有权随时申请查阅有关官员的消费和支出清单。目前，北欧各国都通过不同的立法确立公众对行政行为等信息的获取权，并且随着时代的进步，北欧各国也与时俱进，不断修改相关信息公开的立法。

一、冰岛的信息公开制度

（一）信息公开的目的

冰岛于2012年颁布了新的《信息法》（Act of Information ），自2013年1月1日起生效。该法第1条就开宗明义地指出：“本法的宗旨是保证政府行政和处理公共利益的透明度，特别是为了加强以下几点：1.获取信息和言论自由的权利；2.让公民参与到民主社会中；3.媒体和公众对政府机构的制约；4.媒体对公共事务的信息交流；5.公众对政府管理的信心。”这部法律适用于所有的政府活动，甚至适用于公有份额占51%以上的企业法人的所有活动。

（二）信息公开的范围及限制

当然，冰岛的《信息法》也有一些不适用的范围。例如：（1）不适用于根据《证券交易法》已申请或获得上市股票的企业法人及其子公司。（2）不适用于财产登记、执法程序、财产扣留、扣押、禁令、强制出售、暂停支付、财产清算以及其他行政案件，也不适用于刑事案件的调查和诉讼。（3）本法不包括《行政程序法》规定的信息获取情况，也不包括任何属于国际协定中冰岛需要保密的信息。（4）材料公共获取权还不包括内阁会议记录、部长级会议备忘录以及此类会议的准备材料；由地方政府及其组织或机构共同准备的材料、制定的提议或有关机构或个人与政府就地方金融问题协商的材料；诉讼程序或调查中是否要进行诉讼所用的与专家来往的信函；与人事相关的材料。除了上述列明的排除适用的范围，一般保密法律条款是不应限制材料的获取的。该法同时还出于对公共利益的考虑，对获取包含以下信息的材料的信息权，因关系到重要公共利益而进行了限制：（1）国家安全和国防问题；（2）与其他国家或国际组织的关系；（3）重要的国家经济利益；（4）国有企业或市有机构或公司在此范围内正与其他机构竞争；（5）公共计划安排或检查，如果这些安排或检查公布后会失去意义或达不到预期效果；（6）类似稀有矿物、化石、岩层、稀有生物栖息地等环境问题，如果材料泄露可能严重影响相关方面的环境保护。

此外，尽管政府工作人员的工作申请、职业发展和雇用关系方面的人事材料一般是不公开的，但是这只是一个一般性规定，当这些材料不符合上述对于信息权获取的限制性规定时，仍然需要公开有关公务员的以下信息：专业职称；雇员姓名和职责；除高级管理人员以外，雇员的固定薪酬；高级管理人员的薪酬；在高级管理人员的雇用协议或其他材料里有关高级管理人员的学历、工作重点以及要求他们取得的成果。再有，处罚不超过4年的，须提供高级管理人员同意的员工工作处罚信息，包括开除、警告的处罚，即使这些信息不在某一具体问题的材料中，公众也有权从相关雇主方获取。当然，除相关人士同意，公众禁止获取任何有关私人事务或财务的合理受保密材料。该限制还包括企业或其他法人组织的任何有关重要财务或商业利益的材料。

如果得到相关部门的授权，公众的信息获取权的范围可能更大，有可能突破上述限制的规范，而且一旦得到授权，将不受任何其他法律的限制，特别是隐私保护的立法条款的限制。而即使是上述受到信息披露限制的信息，也不是绝对不能被公众获得的，比如对于内阁会议记录、部长级会议备忘录以及此类会议的准备材料，相对于诉讼材料或人事材料而言，材料生效8年之后公众可以获得。而对于公共计划安排或检查的资料，在相关安排或检查完全完毕后可被公众获取。对于类似稀有矿物、化石、岩层、稀有生物栖息地等环境问题的信息和材料，如果没有任何理由认为该信息的交流会给环境带来负面影响，且材料历史超过30年，公众可以查询。另外，如果获取这些被限制公开的信息是为了研究，在不侵犯公共和私人利益的情况下，提出合理书面申请的，有关部门可以以书面形式批准这种申请，准许其获取该信息资料。但即使是出于研究目的而被获准接触这些信息，政府仍然可以根据获取的信息的本质，并基于获取材料使用的潜在目的而设定一些条件，进一步限制这种信息获取，例如，（1）有关私人问题的信息，包括财务问题不得进行交流；（2）不得与特殊文件中提到的个人及其血亲、姻亲联系；（3）特殊文件不得完整地公布；（4）特殊文件不得复印；（5）准许获取的信息公布在研究结论中时不得被识别出来。特殊情况下，还可以设置其他条件。获得材料的当事人不能公布、转交信息，也不能以政府允许以外的形式使用该信息。否则，获得材料的当事人应接受罚款或最长3年的监禁，同时会被判处对信息相关当事人造成的伤害和经济损失进行赔偿。

如果一个政府机构的材料包括敏感个人信息，如《隐私法》（The Act on the Protection of Privacy ）中定义的有关个人数据处理的信息，或者交流该材料有特殊风险，可能会侵犯相关主体的权利和自由，政府应在泄露信息前获得信息保护专局的同意。信息保护专局应针对申请批准确立更明细的条规，一旦确立了有关此类信息流通的通用规则和安全标准，便可决定撤销获准申请。

（三）政府主动提供信息的义务

冰岛《信息法》第13条明确规定了政府主动向公众提供信息的义务。政府应定期向公众提供政府活动信息，如通过公布电子报告、总结重大项目或发布其他类型的材料。政府还应系统地提供电子版的案件卷宗、材料清单及材料本身。数据库和数据文件也应如此。在处理时应谨慎，以免侵犯个人或公共利益。

政府各部部长应向议会（Althingi）提交定期报告，包括在有关扩大公共信息公开工作上获取的成果，还应在制定5年信息政策中采取主动，准备好与公众、冰岛记者联盟、当地政府组织、公共档案馆、大学及科学社区的档案管理员进行商议。这么做的一个目的是满足民主社会对成熟、可靠信息的需求。此外，各部的部长应提供有关信息的具体细节，包括政府完成特殊目标的阶段和时限，还包括信息公布的方式及地点，以及政府为了确保材料被公众顺利获知所采取的手段和措施，以便尽可能地确保公众有权平等获取已发布的信息。而且，政府的出版物应该符合相关标准。政府各部部长还应制定规则来尽可能地确保信息发布平等，如惠及残疾人。

（四）各方主动获取政务信息的方法

冰岛的法律规定，冰岛的每个公民都有权获取相关政务信息，而且当其提出这种要求时必须得到满足，但是需符合法律对信息权限制的规定，也即那些不能被获取的信息是例外。比如，如果材料还包含其他个人的私人事务信息，鉴于要对该信息保密的利益大于获取信息的利益，允许限制获取这些信息；病患访问医疗记录应遵循《健康记录法》（The Health Records Act ）的规定等。

如果公众主动要求获取相关信息，其流程如下：当事人请求获取材料须详细说明请求，或能够说明该请求与事件相关的内容，当事人可能会被要求在官方为其提供的表格中阐述该请求。依据对有关信息性质的明确法律规定，有关机构如果认为不可能详细说明具体材料和事件，当事人的请求可能将不会被接受。然而，在拒绝请求前，相关机构须向当事人提供指导和更加准确地说明请求的机会。基于此情况，为了使当事人能够获取阐述相关事件的材料，政府需要向当事人提供事件说明明细。在特殊情况下，如满足以下情况，有关当局可能会拒绝该获取信息的请求：（1）处理该请求需要大量的时间或精力，由于此原因认为完成这些工作是不可能的；（2）有明显迹象表明提交的请求是出于非法目的。

若材料已经转交到国家档案局或其他公共档案部门，相关档案部门有权根据材料历史年限，根据材料获取的限制性规定，决定是否提供材料的影印件或复制品。

在政府当局审批信息获取申请的流程速度方面，法律也做出了明确规定：是否同意材料获取请求应尽快作出决定。请求答复不应超过7天，否则须通知申请人延迟决定的原因和预计决定时间。然而，处理第33条中的请求期限为20天。在决定获取有关私人利益、政府或个人处理请求的材料前，要求信息相关人员解释清楚是否认为该信息需要保密，并须在7天内答复此申请。

获取材料应尽可能以保持原材料语种的形式，除非该材料已经对公众开放。在仅有电子材料的情况下，当事人可选择接收电子版或打印版。若文件数量过大，可要求申请人负责影印材料。如果转交材料的人无设备打印文件，也由申请人负责打印。在此类案件中，申请人应支付需要的打印费用。同时申请人还应支付除文件外，依情况需要复印的费用。根据政府的收费项目清单，有关机构负责人应根据《信息法》决定哪些影印件和转交材料的复印件是必须支付费用的，以保证收支平衡，支出包括材料的成本、设备及工作人员的费用。如果复印或打印费用预计超出10，000冰岛克朗（约546元人民币），申请人须提前支付该费用。

（五）信息委员会

在冰岛，信息委员会（The Information Committee）的一个重要职责就是处理要求获取政府政务信息的民众和有关当局之间的纠纷。如果民众获取材料的申请遭到有关部门的拒绝，可以上报信息委员会，由该委员会解决争议。同样，政府转交规定格式的材料的请求也由信息委员会裁定。委员会应独立工作，其裁决不必提交其他政府机构。信息委员会由3名信息委员会委员以及3名替补成员组成，任期4年。无论是委员，还是他们的替补委员，都应满足地方法院法官的职业资格。

信息委员会有权在需要时向专家咨询建议或请求帮助。同时，信息委员会委员应对材料的任何信息保密，同样，协助该委员会的相关人士也应对信息保密。

案件在申请材料获取当事人收到答复决定30日内，应以纸质版形式将争议提交给信息委员会。在案件最终解决前，信息委员会给被申诉法人简短的时间来发表对案件的意见。该法人有义务向信息委员会提供与案件有关的材料复印件。在申请材料复印件的信函中，信息委员会要求对秘密转交的任何材料进行特别鉴定。如果信息委员会委员没有对案件达成一致意见，多数人的意见将决定其结果。各方人数相等时，由委员会主席投票决定。

信息委员会应尽快向申请获取材料的当事人和被申诉的法人宣布裁决。一般而言，信息委员会做出的这种裁决具有强制执行的效力。在信息委员会已指定一个政府机构或其他法人提供材料的情况下，信息委员会在相关法人的要求下，如认为有特殊原因，可延迟裁决的法律效力。延迟法律效力的申请须在裁决宣布后7天内向信息委员会提交。裁决法律效力的任何延期应保证：在裁决宣布后7天内，案件与信息委员会的优先处理申请一同提交给法院。如果申请优先处理被法院拒绝，诉讼程序应在拒绝后7天内开始。

信息委员会的裁决或相关总结，应至少每年公布一次。在开放的网站上公布裁决可以视为合适的公布方式。

二、丹麦的政务信息公开查阅制度

丹麦的政务信息公开查阅制度主要是由《丹麦获得公共行政文件法》（The Danish Access to Public Administrative Documents Act ）确立下来的。该法于1985年12月由议会颁布，于1987年1月1日生效实施。可见丹麦在政务信息公开方面的意识早已得到确立。由于北欧各国对信息公开制度的规定有很多相似之处，因此为了避免重复，在冰岛有关制度介绍的基础上，对于其他北欧国家，本章仅做特色性规定的介绍。

根据这种政务信息公开查阅制度，除了例外情况，任何人都可以要求查看行政机关在其活动过程中收到的或发布的文件，包括记录在政府部门文件中的个人信息情况。除非保密规则规定等，行政机关可以允许广泛的文件访问权限。总之，获得行政文件的权利适用于所有涉及相关政务问题的文件，包括由有关机关向相关人员发出的信件的复印副本、登记簿以及其他与问题有关的文件的目录。此外，有关的部长可规定公众有权访问存储在电子数据库等的信息，并规定相应的获取费用。

（一）获得行政文件的权利的例外情况

首先，访问文件的权利不适用于机关的内部工作文件。内部工作文件包括：（1）任何为机关自用准备的文件； （2）同一机关不同部门的通信文件；（3）地方议会及其各委员会，各部门和其他机构的通信文件，或这些机构之间的通信文件。但对于这些例外，也有例外规定。在下列情况下，也可以获得机关内部工作文件的最终报告：（1）该文档仅包含机关关于某一案件处理结果的最终决定；（2）文件仅包含要求机关负有记录责任的信息；（3）由机关起草的，可以为案件事实提供证据或澄清事实的内部文件；（4）包含对某些类型案件审议的一般准则的文件；（5）任何人对于其医院的病例记录，都有权查阅。

其次，获得行政文件的权利还不适用于：（1）国务院会议记录、部长会议记录和政府机关为诸如此类会议准备的文件；（2）部委之间关于立法方面的（包括财政拨款法案方面）的通信文件；（3）起草的内容为欧洲共同体的决定或对其规则的解释或符合其规则的承诺的提案有关的文件；（4）与另一机关秘书处相关的信息交换的文件；（5）政府机关和外部专家通信，以供法院诉讼或可能的法律诉讼审议使用的文件；（6）为公共数据或科研提供基础而收集的材料。

但是，如果上述被限制访问的信息资料包含的事实性信息对于某一个正在审理的案件是至关重要的，那么这种限制将被打破，该信息应当被披露。然而，这种披露也是有限制的，比如在与司法部部长协商之后，对于与行政活动的实际履行相关的特定集团诉讼案件，可以不遵守这种披露义务。

再次，第三类获得行政文件的权利不适用的信息材料包括：（1）关于个人的私人信息或财务状况的信息，但如果这种信息只是有关文件资料的一部分，那么相关人士可以要求查阅该文件资料的其他部分；（2）有关技术设备或工艺过程的信息，以及有关业务或运作程序及政策之类的信息。在某种程度上，这类信息对相关人或企业的经济利益很重要，因此获得该信息的请求应该被拒绝。

最后，第四类对获取行政文件的权利的限制是出于国家安全等方面的考虑。出于保护以下情况的考虑，对文档访问的权利可以被限制：（1）国家安全和领土防御；（2）丹麦外交政策和丹麦的外部经济利益，包括与外国势力和国际机构的关系；（3）预防和调查任何违法行为，起诉罪犯，刑罚执行和保护被告人、证人和其他刑事或纪律检控；（4）根据税法，开展公众监督、监管和规划活动以及措施；（5）保护公共财政利益，包括与公共商业活动相关的利益；（6）保护私人利益和公共利益，这是指由于案件的特殊性质，保密是必要的。同样，如果这些考虑只涉及相关文件的一部分，那么对于其他部分，应当允许公众获取。此外，尽管行政机关有义务披露信息，但这种披露应受法律规定的保密义务特殊条款的限制，以及受雇为公职人员或民选公职人员遵守的法律的限制。但《丹麦刑法典》、《丹麦公共事业管理法》（Danish Public Administration Act ）及相关的公务员立法中规定的一般保密义务在这里并不适用。

（二）获取政务文件的程序

对于某一访问政务文件的请求需要由某特定行政机关做出是否准许该请求时，该机构应当不迟延地做出决定。在其他情况下，是否要准予访问文件的请求，应当由持有文件的行政机关决定。对不予访问文件的决定可以提出复核请求，复核可提交到被指定为复核机构的机关，让其做出准予或不予访问的决定，或对该文件相关的案件做一般处理。有关部长可以制定与这些规定相符的统一规则。

总的来说，有关行政机关应尽快决定是否给予访问，以及访问文件的方式是当场访问还是给访问人邮寄文件副本。如果有关行政机关在收到请求的10天内做出了不予批准或者拒绝的回应，该机关应告知申请人理由。

三、芬兰在透明政府方面的努力

芬兰是世界上最廉洁的国家之一，这与其在政府工作上公开透明的努力是分不开的。在立法方面，芬兰于1999年就制定并颁行了《政府行为公开法》（Act on the Openness of Government Activities ），并顺应时代的变化于2002年对该法进行了大幅度修改。根据该法的规定，芬兰要求公开的政府信息范围广泛，强制力度极大。而就在《政府行为公开法》颁布后不久，为了配合该法的实施，芬兰司法部又于2000年颁行了《选举筹资信息公开法》（The Act on the Disclosure of Election Financing ），旨在促使选举筹措资金的相关信息公开透明。^[10]

在芬兰，政府的一切都要公开，每年公民和团体的收入和财产都需要在纳税表上进行申报，并予以公布，任何人都可以进行查询监督。由于这种公开和透明，政府官员贪腐的可能性非常小，每年法院受理的行贿受贿案件不足10起，而且没有大案、要案。

举例来说，在芬兰，政府基本上不购置公车，而且对于购置的公车的管理也非常公开透明。芬兰能够享受公车专用待遇的只有4个人，分别是总理、外交部部长、内务部部长及国防部部长；芬兰对专车使用目的的限制也非常严格，即只能在执行公务时使用。如果这4个人想在执行公务之外使用公车，比如上下班接送（上下班不视为执行公务），将被视同增加了个人收入，需要按照税务规定纳税。其他部长或国会议员在执行公务时，由秘书或助理申请用车。政府部门定期如实公布公车使用情况，如有违规决不姑息。前国家警察局局长马库·萨米森自2005年起违规利用公车上下班，2008年被媒体曝光后便失去了局长职位。^[11]

总之，芬兰的政府决策都是公开透明的，获取政府的政务文件和相关信息是公民不可侵犯的法定权利，芬兰的电子政务系统近年来发展非常迅速，公民可以在政府的各个门户网站上便捷下载有关各部门财政和绩效评估的报告。连续多年来，芬兰在全球廉洁排行榜上都名列前茅。

四、挪威政务信息公开的努力与成绩

自2009年1月1日起，挪威政府正式开始实施开放格式文档计划。开放格式又称透明方式编码（OASIS标准文件，即Open Document Format for Office Applications，以下简称ODF）。它是一种适合办公应用的XML的文件格式规范，适用于文本文档、电子表格、演示文档和图形文档等。而原来与其相对应的封闭文档（又称为私有文档）在数据描述模式上不透明，而且其不支持公开阅读。制定ODF标准是为了打破由办公软件和文档之间的不兼容导致的用户不易获取资料的壁垒。挪威政府开展的这一计划共包含了3种格式：一是用于网页信息的HTML；二是针对需要长久保存的文件的PDF格式；三是ODF——针对可以提供编辑的文件。在这个计划实施之后，挪威政府和各个地区政府机构仍然可以发布和保存以前使用的各种格式的文件，但必须同时发布相应的开放格式的文件，以更方便公众查询。但在2014年之后，所有文档就只能用这3种格式中的一种发布了。这一举措的最终宗旨就是推进挪威的政务公开体系，确保每一个公民都能充分实现查看政务文件的权利。在这个过程中，政府应当承担起扫除公民获取政务信息的障碍的义务。

与其他国家不同的是，挪威没有专门针对官员的财产公布制度，原因是不需要，因为这其实是针对所有公民的一项具有普遍适用性的制度。财产公开的精神已经渗透到了国民的骨髓，所以尽管没有一个总体的财产公开的系统，但在各个子制度中，这种财产公开的做法已经很成熟了。与其他北欧国家一样，挪威是高福利、高税收国家。个人和企业纳重税是为了在自己失业或者遇到老弱病残孕等情况时能够得到高福利。因此，如何确保这些税收能够取之于民、用之于民就是政府面临的最大的问题。而在这个过程中，政府信息，包括纳税信息的透明化是保障纳税人信心，能够使其心甘情愿地、信任性地纳税的最重要的因素。近年来，挪威政府的财政收入中四分之一来自税收，而“一般而言，挪威人每月工资总额的至少36%要用于缴纳个人所得税和社保金；高收入者的个税税率可达47.8%。在挪威买东西，购物发票上会清楚标明所支付的增值税，一般消费品的增值税为25%”^[12]。每年，每个公民的收入和纳税情况都会在税务局的网站上予以公布，所有公民都可以在特定的时间段内进行查询。可以查询的内容包括：纳税额度，需要纳税的财产总额，所拥有的房产和其他财产信息。这种查询可以在线上进行，也可以在税务局的线下数据库查询，还可以前往税务局设置在各地的办公室进行资料查阅。而对于企业的纳税和收入状况，也可以通过类似途径查询。实际上，很多挪威人承认，自己曾经查阅过自己家庭或者别人家庭，尤其是富豪的财产信息。有时候是因为好奇，有时候是为了了解自己是否符合购置不动产的标准。但由于社会公平制度的建立和社会保障制度的完善，这种查询并不会给其带来很大的不平衡心理或者仇富心理。在这种透明的税务制度下，官员的收入和财产也无所遁形了。被中国人熟知的一个故事是：捕鱼队员出身的挪威人洛克，白手起家成立海产公司，后来成立知名的投资公司。他花140万美元买了一个小岛，并且计划在小岛上盖一幢豪华别墅。由于存在财产公开制度，洛克的购买行为很快就被公众得知。加上他傲慢地宣传自己的购买行为炫富，很快招致公众批评责骂，最终他被迫卖掉小岛，收敛心性，低调处事。^[13]

税务部门不仅积极收集个人财产信息资料并予以公布，而且对企业的财务信息也不放松。2012年年底，中国海洋石油总公司就因其收购挪威COSL Drilling Europe AS公司前没有对其税款进行清缴而遭遇7.8亿挪威克朗额外税项及罚款，并缴纳额外税额的利息。^[14]

其实，不仅是税收信息，在挪威，所有的政务信息都是必须公开的。例如，环保部门要发布所有有关环保的信息，而且随着公众环保意识的增强，及对环保信息关注点的不断变化，如人们通常对灾难性和突发性事件更感兴趣，如酸雨问题、切尔诺贝利核泄漏问题等，环保部门不仅要公布这些相关信息，还需要组织专家就公众关心的问题进行数据等专业解释，与公众进行充分沟通。

可以看出，挪威的信息公开化已经不仅是一种散见于各个系统的制度了，而更是一种文化和信仰。^[15]而且，为了促进信息公开化，挪威的记录存档制度不断地发展和完善，公共和私人部门的个人交易和决定都需要加以记录和存档，以便公众查询。政府部门鼓励包括税收和财政在内的政务信息公开，促进全民对政府的监督。而且，政府对这些信息并不垄断，实际上允许他人随意整理转载。挪威有很多网站整理个人财产信息，并进行排名和分析。尽管外界有人质疑这种大规模的个人信息的公开可能会侵犯隐私权，但这种制度在防治腐败上的功能是毋庸置疑的，因此两害相较取其轻，信息公开制度还是得到了挪威绝大多数人的赞同。其实，世界各国都已经认可，隐私权在很多情况下是必须让渡的。比如，如果一个人选择作为明星或者其他公众人物，这种隐私权就要克减。而且，在一个法治完善、社会基本正义和公平得到彰显的国家，信息公开带来的副作用是很小的，因为关键不是在于个人知道了他人的信息，而是在于知道这些信息之后，自己能够冷静地做出判断，而且也能知道自己在税收或其他政府行为的过程中是否遭遇了不公正的待遇。公正在消弭妒忌上的能力是巨大的，而挪威人民也笃信这一点。

五、瑞典的信息公开制度

瑞典在官方文件必须公开的立法规范方面走在了世界的前列，瑞典是世界上最早同时建立新闻出版自由和信息公开制度的国家。早在1766年瑞典就颁布了法令，该法令规定所有涉及政府部门的文件、信息以及相关记录，都必须公开，任由民众查询。这个规定经由之后的立法修改被保留了下来。据说，这个规定曾闹出国际笑话。2003年，瑞典公投否决加入欧元区，时任法国总统希拉克写信给当时的瑞典总理佩尔逊，批评反对欧元的人“冥顽不灵”，其后瑞典报纸大肆报道这封信的内容。于是希拉克又写了第二封信，埋怨佩尔逊不该泄露他的信件，但这封信很快又出现在瑞典的报纸上。^[16]这个例子足以说明，瑞典的信息公开化已经做到了极致。

公民的信息权在《瑞典宪法》中得到了认可和广泛的保护。作为创制瑞典宪法的四个基础性文件之一的《政府文件》在第 2 章第1 条就明确规定：“在涉及公共机构时，每位公民均享有以下权利和自由：……（2）信息自由，指索取并接收信息或者以别种方式了解他人意见的自由。”与其他国家情况不同的是，瑞典的《信息自由法》作为一个整体构成了其宪法的一部分。创制《瑞典宪法》的四个文件统名为《关于官方文献的公共性质》， 《新闻自由法案》也是其中之一，该法案的第 2章事实上就是瑞典的《信息自由法》。

瑞典在信息权制度的建立上走在世界的最前列，其是第一个以立法形式将个人获取政务信息权确立下来的国家。早在1766年，其《新闻自由法案》中就有关于信息权的规定。1980年，瑞典又制定了《保密法》，该法于1981年正式实施，规定了哪些信息是可以不予公开的，由此对信息权进行了补充。^[17]此外，《个人资料法》也是瑞典信息权保障的一个部分。

（一）公民的信息获取权

瑞典的《信息自由法》第2章第1条规定：“为了促进观点的自由交流及启迪公众，每个瑞典国民都应能自由获取官方文件。”这句话言简意赅地阐明了信息公开的立法目的。该法虽然规定获取政务信息的主体是瑞典国民，实际上，本法的第14章第5条第2款又同时指出，除非另有规定，外国公民与瑞典公民享受平等待遇。所以这种信息获取权是惠及外国人的。

根据该章节的规定，官方文件的范围很广，凡是由公共机构掌握的，被政府接受、加工或者制定的文件都是官方文件。如果一份记录可以供某公共机构用来制作副本，该机构就“持有”了那份记录。这实际上可以包括机构持有的一切被记录的信息。对于“公共机构”的界定是，“被授予决定权的议会或任何地方政府大会都应等同于公共机构”。由于这个界定过于简单，因此瑞典司法部部长补充认为：“中央或地方政府内的各种实体，如政府、中央公共机关、商业性的公共机构、法院和市政委员会等都属于公共机构。但公司、协会和基金会即便直属于国家或市政府或受其全权管辖，也不算在公共机构之列”。这一规定是有明显缺陷的，因为其将国有公司和国家控股公司排除在外了。不过《保密法》却将经由公共授权的公司也列入了管辖范围，这些公司也要承担信息公开的义务。对公共机构“接受”文件的界定则包括两种情况：第一，文件送达该机构或负责人手中；第二，包含官方信息的文件被送至政府官员的私人地址。以封缄信封投送的竞赛作品和投标项目书在规定的启封时间到达之后才视为收到。但是，如果相关文件仅仅经过了公共部门的技术处理，不应视为该部门收到了该文件。^[18]而对于“制定”的解释则是，如果公共机构已将文件发送或形成定稿，那么该文件就已被“制定”。文件在被送出机构之外时，就被视为已发送；而对“定稿”的界定是，文件所涉及的问题“已经由相关机关得到了最终确定”“最终审核并批准”或者“以其他方式定稿”。不过，该法规不意味着所有定稿的文件都在公开的范围之内，如分类账、讨论中的中心议题列表或某些法院裁决书等都属于免予公开的信息。“定稿”披露原则的例外还涉及已被审核和批准的记录或备忘录，但其中不包括“议会事务委员会、议会审计署、地方政府审计部门、政府委员会或地方政府仅为了议论某事等”所做的记录或备忘录。

对于那些在有关人员要求信息公开时仍然未处理完毕的事项而言，这些事项在被确定之后，大多数该事项所涉及的文件还是要公开的。

需要说明的是，备忘录是指辅助的备忘信息或者其他为准备某案件或事务所做的记录。初拟大纲或草稿与此类似，如果该备忘录不准备归档的话也不属于官方信息。在很多国家信息权法中都可以找到类似的规定——内部工作文件免予公开。此外，通过技术手段为其他机构保管的文件也不属于保管机关的官方信息（《保密法》第9条、第10条）。

《信息自由法》所规定的文件的形式也非常宽泛，任何“可以被读、听或只有借助技术辅助手段才能被理解的记录”都属于《信息自由法》中的文件。

（二）对信息获取权的限制

不属于需要公开的官方信息的文件包括：（1）公共机构仅为交流而提供或拟写的信件、电报等；^[19]（2）仅为在公共机构内部刊物上发表之用的文献；（3）图书馆馆藏的或者某公共机构为留存或研究之用而收藏的文献及与之有关的记录。

此外，《信息自由法》还规定，与下列7种利益相关的信息，不予公开：（1）国家安全，或与别国或国际组织间的关系；（2）中央财政政策、货币政策或外汇政策；（3）视察、控制或其他监管职能；（4）为了预防或起诉犯罪；（5）公共经济利益；（6）对个人操守和经济隐私的保护；（7）保护动植物物种。其实，这些规定与其他北欧国家基本一致。《保密法》也做出了类似的规定。《保密法》规定了相关文件登记造册的制度，即凡是经由登记造册的文件，一般是需要公开的，但这也有例外：（1）剪报等明显不重要的文件；（2）没有密级而且易于确定公共机构是否收到或者已制定的文件；（3）由于大量可见而免予公开的文件；（4）中央登记保管的电子版记录。这四类文件不需要登记造册。

《信息自由法》和《保密法》也同时规定了一些情况下这些不公开信息公开的例外，比如用于研究，或者做出不发表的保留申明。此外，如果相关当事人放弃了隐私权，也可以公开。再有，在得到政府授权的情况下，也可以突破这些不公开的规定。

对于违反保密义务的行为，包括故意或者过失公布涉密文件，或者违规处置信息或信息获取申请，法院可以做出制裁。而且，一般这种违反信息保密原则的行为都被认定为犯罪。

针对与个人及企业的隐私和利益等有关的文件，《保密法》规定了保密期，比如限定文件的保密期为2 至70年；对隐私和私人利益的保密期为50 至70年；对公共或私营商业利益的保密期通常限定为20年。

（三）信息获取的程序

《信息自由法》没有规定相关政府机构对信息的主动公开义务，这不能不说是一个缺陷。^[20]一般而言，公众要想获取政务信息，需要提交申请，申请向掌握信息和资料的部门提出，并由该机构进行批复。但“凡因特殊原因”须经《保密法》规定或特别授权的，该申请要求可由其他机构处理。一般而言，申请是不需要说明理由的，除非涉及保密信息或通常不予公开的信息。

根据《信息自由法》，相关机构没有协助申请人的义务，但是在行政程序立法中，这一义务得到了确认。因此，在实践中，申请人提出查阅信息的申请之后，相关部门必须予以配合。

但是，对于处理申请的期限，法律并没有做出清晰的界定，只是模糊地说“在第一时间尽快处理”。如果得到批准，申请人可以查阅有关资料，查阅文件是免费的，但是如果复印，超过9页的部分需要按照国家规定付费。如果申请被驳回或者部分被驳回，相关政府机构必须给予申请人明确的理由说明。

在查阅信息的请求遭到拒绝之后，个人可以提起诉讼，一般这方面的诉讼都属于行政诉讼。对议会机构所做决定提起的诉讼将依据特别规定（《保密法》第15条）。

瑞典并没有以法律形式规定政府信息公开的义务，但是政务公开的理念已经深入人心，实践中各个部门也有很多内部规定以约束这种信息公开的义务。因此，以立法形式来促进信息公开反而显得不那么重要了。