2 国有资本划转社保基金的一般理论分析

本章将分两大维度阐述国有资本划转社保基金的一般理论。一是选择与社会保障、国资国企以及国有资本划转社保基金等领域密切相关的社会公平、收入再分配、共建共享和社会分红等理论进行重点阐述和分析；二是以互动关系的视角进行分析，从基于更加公平视角的国有资本划转与社保公平性实现的互动关系、基于治理现代化视角的国有资本划转与国企国资改革的互动关系、基于更可持续视角的国有资本划转与社保制度优化的互动关系、基于多元联动视角的国有资本划转与资本市场完善的互动关系、基于包容性发展视角的国有资本划转与共建共享发展的互动关系等视角分析国有资本划转涉及主要关系间的互动机理，以更深入地分析相互的影响过程，为后续章节构建一个分析的理论逻辑框架。

2.1 国有资本划转社保基金的理论基础分析

2.1.1 社会公平理论

在人类社会发展的历史长河中，社会公平问题一直是探究的核心。关于社会公平理论，约翰·罗尔斯于1971年出版的《正义论》及其公平正义思想的影响较大。约翰·罗尔斯在《正义论》中提出的正义观为“作为公平的正义”，即看待正义原则的方式，而这种正义原则是在一种公平的原初状态中被一致同意的。怎样才是正义的？约翰·罗尔斯认为，一个社会的基本制度和由它安排所形成的结构，应该符合正义原则，但这两个原则相当不同，一是要求平等地分配基本的权利和义务，这也是所有的社会基本善—自由、机会、收入、财富和自尊的基础；二是认为社会和经济的不平等只要其结果能给每一个人尤其是那些最少受惠的成员带来利益补偿，它们就是正义的。实际上，约翰·罗尔斯的正义观也不是绝对无差别的平等，而是可以有差别的，但差别的可辩护程度则是期望的差别有利于那些处于较差状况的人，要有利于整个社会，有利于最少得益者，而且差别原则和效率原则是相容的。至此，“差别原则”就成了约翰·罗尔斯著名的“作为公平的正义”思想的重要内涵和组成部分。

在约翰·罗尔斯之后，获得1998年诺贝尔经济学奖的印度经济学家阿马蒂亚·森的“不平等论”又给出了平等与不平等的另一种解释。阿马蒂亚·森 (1992) 关于“平等”的解释是通过对比两个人在某个方面是否具备相同特征来判定的。阿马蒂亚·森认为，人与人的差异不仅表现在外部特征上，也反映在内部特征上，这样在评价平等主张时就不容易忽视“人际存在相异性”这个事实。如果忽略了这个事实往往也会导致事实上的非平等主义，因为主张对所有人都予以平等考虑实际上也暗含着赞成对处于不利地位的人予以不平等的对待。阿马蒂亚·森进一步指出，如果将收入作为基本的关注点从而只聚焦于收入不平等，那么，就会出现一个重要的问题，即人们所面临的机会的不平等的程度未必源于收入不平等，还取决于每个人的体质差异和社会特征的差异。这样，对不平等的判定和评估就完全取决于对据以进行对比的评估变量，如自由、机会、收入、财富、幸福、权利或需求的实现程度等。存不存在不平等以及存在多大程度的不平等，依赖于“评估域”的选择。因为评估域具有多样性，不同的评估域对平等的要求是不一样的。除了评估变量和评估域的选择外，阿马蒂亚·森还特别重视基于能力的评估方法，他认为每个个体可获得某物的能力也代表了追求他的目标的机会，使每个人的能力都能得到正常的发挥才是实质性的公平。因此，关于人际相异性、评估域以及能力不同的论述就是阿马蒂亚·森对“平等与不平等”判断的基本准则和价值核心。

社会公平具有历史性和相对性，与主体的价值判断有直接的联系，体现着不同利益主体的不同价值判断，是一个内涵宽泛的社会范畴。不论哪一种意识形态类别的社会政策，都关系到整个社会里更广泛的平等与不平等问题。社会保障作为社会公共政策和制度安排，其重要之处就在于它造就或给人们提示了某种平等意识，即所有人都应该公平地获得其应得的。党的十八大报告指出：“要加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。”公平正义是中国特色社会主义的内在要求，“三阶段公平”论已成为衡量社会公平正义的基本标准。权利公平是指每个社会成员都拥有宪法法律赋予的基本权利，而且这些基本权利不因家庭、职业、性别、民族的差别而有所不同；机会公平是指每个社会成员都拥有参与经济、政治、文化和社会活动的平等机会；规则公平是指任何规则的制定都必须经过严格、公正的程序，而规则一旦形成，任何社会成员都将毫无例外地受到规则的保护和约束，在规则面前一律平等。

党的十九大报告指出：“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”“要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。社会公平正义的内涵十分丰富，不同的角度有不同的定位。如从经济学的视角来看，它是资源要素在不同领域、不同方面的优化配置，使资源要素配比达到最优，从而实现利益分配的正当性和合理性；而社会学则认为是社会成员之间在收入水平、阶层地位、社会认知等方面比较一致；但社会公平的深层意蕴则是由社会政策、制度、机制、运行等方面因素所构成的社会规则在现实社会发展阶段的合理性，反映经济和社会发展的趋势，体现公众的愿望和诉求，既是内在于一定社会的基本价值，也是人们所追求的价值目标。

2.1.2 收入再分配理论

收入再分配是人类社会发展的永恒命题，其理论流派众多，有英国哲学家边沁和古典经济学家穆勒的“功利主义效用论”、约翰·罗尔斯的“自由主义分配正义论”、诺齐克的“机会平等主义的分配正义论”以及倡导“社会福利最大化、福利的合理分配和公平的关系”的福利经济学分配理论。福利经济学以社会福利最大化为目标，其理论核心是效率、公平和发展，研究社会成员的经济福祉。其中，新福利经济学主要探讨资源配置对社会福利的影响，提出了帕累托最优原则，并作为社会福利最大化的标准。实际上，资源配置和安排在一定程度上形成了一种制度并对社会福利产生影响，造就国家的福利制度，但福利制度“内生性”问题表现为现有的项目设计与社会需要之间不断产生脱节，所提供的项目难以满足社会需要的增长，不断地与现实脱节导致不断的福利调整也是一种收入再分配，均会以“再分配”为中心点进行优化、调整、均衡，不管其特征是累进、累退、横向抑或纵向的再分配，但必须要“维持公正的分配体制”，以解决在市场中形成的贫困和不平等。

国民收入初次分配的调节主体主要是市场 (机制)，而市场经济倡导和遵循的是“效率优先”，市场机制效率的分配就好比“山林的动物间进行食物和战利品的分配一样”。市场机制分配法在初次分配领域存在着一定的合理性，鼓励人们积极做事，按劳分配，但这种分配方式并未充分考虑社会公平。这同时也说明市场并非万能，还存在诸多缺陷，比如可能导致分配差距过大、影响公平正义等，因而要求有市场外或非市场的力量对市场缺陷进行纠正，这为政府干预提供了基本理论依据。这种依据实质上是客观存在的，但从国家或政府维护社会整体稳定的角度看，差距过大意味着“市场失灵”，国家或政府作为“守夜人”理应主动进行调节，这又让国家干预成为主观性的“师出有名”。于是，不论是纠正客观的市场缺陷还是维护主观的社会稳定，国家或政府便以宏观调控者、市场监管者、利益分配者的身份从政治、经济和社会的“多重利益”出发，借助公共权力、公共资源通过公共政策 (制度安排) 的形式对初次分配形成的贫富差别进行干预，收入再分配功能就成了国家或政府介入社会保障业务这种社会公共政策和制度安排的主要理由之一。也正是通过这种介入和调控，才建立了以再分配 (互助共济) 为主要功能的社会保障制度体系，国家或政府需要通过社会保障的收入再分配功能来应对政治风险、经济风险、社会风险和文化风险。不管怎样，福利制度总要以某种方式对收入和资源进行再分配，但是不是一种从富裕到贫困的单向再分配则是另一回事。从社会保障的角度来看，由于制度自身设计涉及众多参数，其选择的方向和内容也就决定了再分配的方向和力度。基本养老保险作为一项具有收入再分配功能的社会政策，通过缴费责任和养老金待遇领取等不同方面的设计进行收入的再分配，实现累进或累退效应。一般而言，制度的设计者希望使收入分配向低收入弱势群体、乡村地区、贫困地区倾斜，调节社会成员之间、城乡之间、区域之间的分配差距，实现社会公平目标。总而言之，不同的养老金计划，其再分配水平也会有所不同。

国家或政府进行宏观调控再分配的动机无外乎有两种：一是希望帮助穷人，让他们生活得更好，二是政府凭借自己政治上的权力来支配这部分资金进行再分配，往往为了从穷人那里得到选票，也就形成了自愿性再分配和强制性再分配。从现代社会保障制度的建立与发展来看，其项目体系与规模日益庞大，明显是国家干预收入分配领域的力度不断增强的表现。直接税收、转移支付以及与收入挂钩的补助金等均与收入再分配相关，且影响是巨大的，高福利型国家能够降低因私有化带来的不平等。这种福利支出和转移支付与失业、疾病、伤残、失能等特殊人群结合起来就更能看出其再分配的作用与效果。而且国家干预分配的力度与一国社会保障制度的健全程度和保障水平的高度正相关，通过干预缩小收入分配差距。国民收入再分配既是对初次分配的必要调整手段，也是维护整个社会经济协调发展的必要机制，而社会保障构成了其中的基本部分。

2.1.3 共建共享理论

2015年10月，党的十八届五中全会强调“坚持共享发展，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”，并将“共享发展”上升为重大发展理念之一，并提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的重大论断，首次将“共建共享”作为社会治理的核心理念。共建共享社会治理格局下的社会治理结构模式以增进民生利益作为基本出发点，着眼于人民最关心最直接最现实的利益需求。社会保障以及国有资本划转社保基金作为一项国家的社会公共政策和调节收入分配的工具手段，其内涵的本质是保障和改善民生，深化社会保障制度改革和高效实施国有资本划转社保基金也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节和步骤。

共建即共同参与建设，在社保、医疗等公共服务相关领域，政府、社会、企业和个体均有序参与、扮演一定的角色，显性或隐性地发挥作用，不可或缺，通过多元参与和多元共治，从而使公共利益达到最大化。这也是“全民共建共享”核心要义所在。而共享即为共同享有成果，人民共同享有经济社会发展的成果、享有国资国企改革发展的成果，国家通过划线兜底、扶持弱势群体、精准扶贫、乡村振兴等保障措施使人民更加公平、更加平衡、更加充分地“共享”发展成果，但最终还是要靠党保障民生的决心、靠政府改善民生的思路和国家促进民生的制度保障。共享是建立在一定的经济社会结构和生产方式、分配方式之上的价值观，是动态和逐步发展的过程，具有包容性、公正性和渐进性的特点。“共享”的实质不是片面追求改革成果的平均分配过程，而是致力于实现公共利益、公共价值和公共精神共享的社会治理过程。

2017年10月，党的十九大报告指出“坚持在发展中保障和改善民生，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。可以说，共享发展理念坚持了以人民为中心的发展取向，是社会保障制度理性建设与发展，进而发挥有效治理作用的重要理论依据。共享发展理念所主张的“共建共享”要求社会保障坚持责任分担与互助共济机制，通过这种方式实现对个体的保障是现代社会保障的普遍特征，而在政府、企业、个人及社会等相关主体之间合理分配社会保障责任又构成了互助共济的根本前提。在社会保障制度建设过程中，政府、企业、个体以及其他社会组织均应发挥相应的作用，如政府要提供财政转移支付、提供公共服务管理，企业和个人要及时履行缴费责任和义务，社会组织要开展扶危救困、社会捐赠等慈善公益事业等，通过不同主体责任的履行和社会保障制度的再分配作用，实现不同群体之间、年龄之间、境况之间、行业之间、地区之间、代际等方面的互助共济。社会保障的共建和互济可以降低人民群众的风险发生和损失预期，社会保障的共享可使人民群众拥有更多获得感、安全感、幸福感。作为国家的重要再分配政策和民生保护机制之一，社会保障的发展是为了人民群众，社会保障的建设依靠广大人民的共同参与、责任共担，社会保障的资金和服务成果由人民共享。

共建共享的含义还应是不同主体权责清晰与多元共治的互动过程，需要通过社会保障规范多元主体之间的责任关系，强调国家、社会和个人等多元主体共责，提高国民福祉，实现包容性发展。即不同的主体既要承担共建制度等相应的义务和责任，也要从制度中共享红利或收益，如过去国有企业在特定的历史条件下未缴纳职工社会保障费，而将利润用于国有企业自身的扩大再生产。随着为国有企业和国家做出贡献的老职工逐渐离开工作岗位需要养老金维持老年生活的时候，作为全民所有的国有企业应将一部分伴随经济发展和社会进步获得的政策性、制度性的改革发展成果或红利 (国企利润上缴、国资收益补充、国有资本划转) 通过社会保障制度以养老金的形式使国有企业老职工和全体人民共享。在此过程中，国有企业以利润或红利分配的形式承担了共建的责任义务，而包括国有企业职工在内的人民则通过领取养老金共享了整个社会的经济发展成果，这也提升了整个社会的共享发展水平。

2.1.4 社会分红理论

最先提出“全民分红”理论的学者是英国经济学家詹姆斯·米德(James E.Meade)。米德在《经济分析与政策导论》(Economic Analysis and Policy, 1936) 一书中提出“社会分红”的构想：在一定地域内，政府从投入国有企业或社会化企业的资本和土地中获得利润，这种利润可以分为两大部分，一部分用于企业的再投资或扩大再生产，一部分无条件作为社会分红分给全体公民，以体现全体公民对社会化企业或国有公共资源的所有性质和关系，并从所有性质和关系中获得实际的利益。实际上，米德所设想的社会分红的来源并不仅是税收，还包括公有资产的收入。米德认为，国家若不能依赖国有资产收益而只依赖税收，那么较高的税率则会降低企业创新和个人工作的主动性和积极性，这样国家不得不依赖发行国债，国债过高又会使利率升高，从而不利于生产性投资。将税收、国债和国有资产作为一个整体，通过国有资产的市场收益来降低税率和减少国债，是米德理论的重要贡献。

米德的“社会分红”理论实质是每个公民可以无偿得到国家的红利分配。社会分红主要是基于两个目的，一是通过无条件的利润分配促进社会平等；二是通过提供一部分不受劳动力市场灵活性影响的收入，以减小公民个人的风险，增强其安全与保障预期。此后，米德 (1938) 又在其著作《消费者信贷和失业》一书中进一步阐述了“社会分红”的有益之处，除了促进社会平等外，还是应对经济“反周期”的良好政策工具，在经济萧条时期以“社会分红”来增加公民收入和促进消费，以减缓经济衰退，实现经济复苏，带动经济增长。

现实中，“社会分红”的实践大致分为三类：一是现金分红，较为著名的是美国阿拉斯加州的“永久基金分红”。该州是美国和世界上自然资源较为丰富的地区之一，丰富的矿产资源为阿拉斯加州带来了源源不断的巨大财富，而通过发放社会分红，可以让全体公民平等地分配该州的资源收入。阿拉斯加州成立了归全体人民所有的资源永久基金，从1982年开始，已经连续多年为在该州连续居住达半年以上的该州公民发放社会分红，每年分红数额几百到上千美元不等。资源永久基金公司的资本金来源于阿拉斯加州每年的矿产资源租赁收入、拍卖所得、州政府的联邦矿产资源所得收入以及阿拉斯加州政府每年至少50%的上述收入所得划拨。二是国有企业红利划入公共财政进行分红，该模式以意大利、法国和瑞典为代表。这些国家主要是通过国有企业上缴利润或竞争性领域国有企业股权退出 (民营化或私有化) 获得的收入，把利润或收入纳入公共财政预算中，利用法定的公共财政进行分红或分配。三是社保基金分红，以挪威为代表。2006年挪威成立全球养老基金，由国有挪威石油基金与保险计划基金改组而成，其特点是将国有企业红利收入划入社保基金，并进行投融资和保值增值实现长期社会分红，这既保障了社会保障资金的来源，也减缓了政府财政的支出压力，更提升了全民福利与保障水平。

从上述实践看，虽然各国或地区的社会分红方式、分红规模、分红范围和操作模式不同，但利用国有企业利润或收入进行分红 (分配) 是通常的做法，政府或公民个人作为国有企业的股东应享有国有企业利润或红利分红的权利。依据现代西方社会分红理论，合理、有效的社会分红政策必须具备两大要点：一是要满足投资者的投资回报要求；二是要保障企业组织长期可持续发展需要，两者不可或缺。

我国是社会主义国家，其经济基础是生产资料的社会主义公有制，《中华人民共和国宪法》规定，“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”; 《中华人民共和国企业国有资产法》规定，“国有资产属于国家所有即全民所有”。而我国国有企业实行分级出资管理，即国务院、地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益，并进行管理。因此，国有企业的财产所有权实际上属于全体人民，国有企业国有资本收益也应该归全体公民所有，换言之，全体公民均享有对国有企业国有资本收益分红或分配的权利。国有企业进行分红应是对其全部所有者——全体人民进行利润分配。

2007年10月，国务院要求中央和各地试行国有资本经营预算制度。同年12月，财政部、国资委印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，要求中央企业上缴国有资本收益 (利润)，并按企业性质实行不同分类不同比例的上缴。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“划转部分国有资本充实社会保障基金，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。2015年8月，中共中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》，指出“建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%”。从上述政策可以看出，上缴国有资本收益充实公共财政(一般公共预算收入) 也成为我国提高公共财政支出能力、保障和改善民生的重要资金来源之一。2017年10月，党的十九大报告指出“坚持在发展中保障和改善民生，保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感”。国有资本收益、国有企业利润上缴财政或国有资本划转社保基金进行不同形式的分红既是法律规定的具体体现，也是实现共享发展的重要途径。但当前，我国现行的国有企业红利分配却仍然走不出“取之国企，用之国企”的制度框架和体内循环，关于国有企业红利如何分、分多少、分给谁等问题还需进一步从理论层面进行深入研究。党的十八大以来，为了更好地保障和改善民生，实现共享发展，国有企业利润分配模式尚处于不断探索完善中，也提出了更高的要求和目标，国有企业全民分红已成为社会各界关注的焦点。