四、中国重要农产品价格调控机制存在的主要问题

中国现行重要农产品价格调控机制在平抑市场价格异常波动方面虽有一定积极效果，但调控成本高、代价大，存在政策效果弱化、“顺周期”调控等现象，根本问题在于价格调控主体、调控手段、调控时机等还不尽科学合理。

（一）重要农产品价格调控主体不健全，市场组织参与调控的作用发挥不够

1.规则不透明造成调控资源垄断

在价格调控公共资源的配置上，由于缺少制度性安排，相关政策制定和出台过程不够公开透明，相关利益群体参与决策的程度较低，部分掌握话语权的部门或群体又部门利益或集团利益代替公共利益，导致价格调控利益部门化，政府管理的少数国有企业掌握了大量的调控资源，一定程度上垄断了重要农产品价格调控权。

2.政府价格调控角色定位不清

近年来中国重要农产品价格调控的“计划经济”痕迹偏重。由于政府管理的少数国有企业占有大量调控资源，对市场的影响力大，在部分时候只要重要农产品价格出现一定波动，加上媒体炒作渲染，就急于平抑价格，不顾市场规律越位进行价格调控，调控的随意性比较强，扭曲了市场价格，导致市场配置资源的决定性作用无法得到充分发挥。

3.市场组织未能充分参与调控

除油菜籽和大豆由中储粮委托指定民营企业加工外，目前农民专业合作组织、民营加工和流通企业，很少有机会参与重要农产品价格调控，市场组织的价格调控功能未得到充分重视。[28]尽管国家出台了相关文件，但非国有骨干企业参与调控的寥寥无几。特别是粮食最低收购价调控主体一度沿着市场化方向吸收了民营粮食加工和存储企业参与，吸引民间资本建设了一些粮库，但因相关制度不健全，监管执行漏洞较多，出现部分民营加工企业与中储粮个别直属库勾结的“转圈粮”等腐败现象，导致2012年国家粮食收储主体再度排除民营企业，产生因噎废食现象，与美国、欧盟和日本等成熟市场经济国家鼓励民营企业参与政府调控的市场化方向背道而驰。

（二）重要农产品价格调控手段运用不尽合理，收储价格持续提高加大财政负担和进口压力

目前，中国已经形成了较为完整的重要农产品价格调控手段体系，包括生产扶持、产销衔接、储备吞吐、临时价格干预、临时价格补贴等，但在价格调控手段运用方面还不尽合理，缺乏相互配套支撑。主要表现在：

1.突出短期性价格调控政策

从近年实践看，政府收储吞吐政策被广泛运用到多种重要农产品价格调控领域，由于收储和吞吐对市场的直接影响大，效果在短期内容易凸显，所又备受各级政府青睐，大有“一储就灵”的倾向，然而对农业生产、流通基础设施建设等长期性、根本性措施却相对缺乏重视，导致价格调控往往走过场。

2.缺少需求调控政策的运用

近年来需求的快增与供给缓增导致的供需缺口是农产品价格发生波动的基础性因素，需求快速增长部分源于工业化的推进和居民消费能力的提升，但部分也来自不合理的加工需求和货币超发引发的“虚拟需求”，中国农产品价格调控手段主要是供给主导型的调控，对需求进行合理引导和调控的措施还比较少。

3.地方政府缺乏价格调控手段

对许多地方政府而言，受限于财力等多种原因，除贯彻执行中央政府已经出台实施的价格调控政策外，地方政府在重要农产品价格调控上显得手段不多，调控能力不强，特别是对一些农业大县和财政穷县而言更是如此。

4.收储导致财政负担和进口陡增

近年来中国粮棉油糖猪等重要农产品的政府收储价格越来越高，已显现日韩小规模高价农业的端倪，超过国际价格将逐渐成为常态。国内外差价越拉越大，抬高了加工企业成本，导致低价进口农产品大量冲击国内市场，降低托市政策效果，产生政府储备与进口同步增长的扭曲状态，正在重蹈发达国家早期直接不限量收储农产品的高财政负担覆辙。例如，截至2010年2月中储粮累计收购临时储备油菜籽407.92万吨，占产量的30%～40%。一些企业表示，如果油菜籽临时收储价过高，将转向进口油菜籽，对发展国产油菜籽反而不利。[29]如果2012年临时收储的2200多万吨小麦存放一年，中央财政收储补贴将近30亿元；同期300多万吨国储棉花拍卖一半则需财政补贴近20亿元。[30]

（三）调控决策程序繁杂贻误调控时机，价格信息“数出多门”影响决策科学性

在生猪、棉花、食糖等价格调控方面，由于政策操作时机把握不当造成调控效果大打折扣甚至违背初衷的现象屡屡发生，主要原因有三个方面：

1.行政程序繁杂延误调控时机

重要农产品价格调控涉及不同部门，这些部门对生产、管理、调控的相关问题经常会出现看法不同甚至完全相反的情况，由于缺乏内在的协调机制，调控政策的出台和执行，要经过许多部门的层层审批，反复协调。严格的审批制度和繁琐复杂的程序，严重影响了调控政策的及时性和有效性。

2.缺乏统一协调的价格信息平台

重要农产品价格管理部门多，如涉棉的管理部门就有近十个，每个部门都有各自获取价格信息的渠道，每年定期或不定期根据其掌握的信息作为本部门决策参考依据，而这些信息在部门之间往往很少共享。政府信息“数出多门”，决策各自为政，不仅给农户和经营企业带来困惑，也使国家决策的科学性大打折扣。

3.中央政府和地方政府缺乏协调

目前中央政府和地方政府在重要农产品价格调控上分级互动的良性局面仍没有形成，又生猪价格调控为例，当不少养猪大省生猪价格已进入三级响应一段时间，但全国猪粮比价还未跌破6∶1；当全国处于三级响应范围时，一些养猪大省已进入一级响应一个多月，但中央政府却不能及时对这些省实施一级响应的补贴政策。

（四）不同重要农产品价格调控政策缺陷不一，降低了价格调控的整体效能[31]

1.粮食收储和抛售政策不完善

目前储备粮抛储缺乏合理的上限价格控制，操作的随意性较大，多数时候粮价还未涨到合理程度，政府就大量抛售打压粮价，农民从市场价格回升中得到的实惠有限，调研中四川省、江西省的涉农部门和许多农户对此反映强烈。最低收购价持续提高固化了市场提价预期，拉大国内国际价差，造成“国产粮卖国家，进口粮卖企业”怪象（见专栏1-4）。此外，逐年提高的玉米临时收储价格，加大了饲料企业和玉米深加工企业生产成本，加重企业负担。

2.生猪价格调控预案仍不健全

在生猪价格调控方面，生猪调控预案仍又猪粮比价作为主要预警指标，但目前单纯又“猪粮比价”衡量生猪收益，已不能反映近年来人工成本、经营成本迅速上涨的现实。同时，新修订的生猪调控预案规定，当猪粮比价连续一段时间处于一个响应区域内，中央政府采取必要的调控措施。但是，这个连续时段不清晰，没有量化，具体操作的主动性不强。政府收储吞吐力度较小，缓解生猪价格异常波动能力有限。政府冻猪肉全部冷库存储能力大约在60万吨左右，约占2011年猪肉产量的1.2%，平均猪肉市场月供应量的15%。

3.棉、油、糖价格调控的力度不足

棉花、油料、食糖收储不论储备量，还是调控力度都比粮食要小得多。由于调控时机把握不准，收放储的规模过小，或对市场干预不当导致价格信息紊乱，出现“空调”和“超调”现象。同时，棉花、油料、食糖等对外依存度较高的重要农产品价格调控政策出台具有零散性，缺乏长效调控机制。

4.蔬菜价格调控缺乏系统性政策

在重要蔬菜价格调控方面，系统的价格调控政策基本缺位。由于政策内容存在缺陷，导致现实中重要农产品价格调控效果不甚理想。有关部门公布的农业统计资料删减了蔬菜分地区分品种数据，相关部门对农民蔬菜种植意向缺乏前期调查，不利于菜农生产决策。

专栏1-4　粮食最低收购价过度上调导致走私进口现象增加

江西粮食加工企业目前陷入两难境地：越南进口成品粮价格每斤1.6元，而国内稻谷最低收购价再加上必要的成本达到每斤1.9元，如果以国家托市价收购，必将出现亏损。如果以低于国家托市价的价格收购，没有农民会卖出稻谷。由于国内稻谷价格偏高，粮食加工企业为避免亏损，可能会大规模进口粮食，如果没有进口配额指标，会导致大米的走私进口。长此以往，会引发过度进口，冲击国内稻谷市场。国内外粮价持续倒挂的结果，很有可能使国外粮食大量涌进国内，国内农民利益受损，并且国家财政补贴大量沉淀在国内粮食上而无法进入市场。因此，国内稻谷高价格可能传导到米价上，对今后国家价格调控形成巨大压力和风险。

资料来源：课题组调查，2012.09。