第一编
总论

改革开放以来中国政府改革进程的简单回顾

改革开放以来的中国政府改革，从执政党1982年启动第一次机构改革算起，三十多年间总共进行了七轮政府改革。根据这七轮政府改革的目标、内容、策略和特点，我们把改革开放以来中国政府改革的进程划分为四个阶段：第一阶段即20世纪80年代的政府改革，包括1982年、1988年两轮改革。第二阶段为20世纪90年代的政府改革，包括1993年、1998年两轮改革。第三阶段即21世纪第一个十年的政府改革，先后于2003年、2008年推开。第四阶段的改革从2012年中共十八大开始，相关的改革内容和措施正在渐进推出中。

政府改革是中国经济社会发展的助推器。执政党在改革开放和经济社会发展进程中推动的四个阶段的政府改革，顺应了中国经济社会发展的内在要求，不断调整改革目标，重新定位政府自身的角色和作用，创新管理方式，以政府改革促进经济发展，以政府改革促进政治民主，以政府改革促进社会进步。中国政府的改革和治理转型，回应了国内经济发展、社会建设和人民群众的内在需求，解放了生产力，调动了国民创业创新的积极性，激活了社会的生机活力和市场的创造力，促成了经济持续三十多年两位数高增长的“中国奇迹”，使中国在短短三十多年间，从一个闭关锁国、工业基础薄弱的传统农业大国，发展成为GDP总量占全球第二的经济体，初步完成了从计划经济向市场经济、从乡村社会向城市社会的大转型。

在中国共产党十八届三中全会启动新一轮改革开放，进一步明确了实现国家治理体系和治理能力现代化的政府改革目标之际，回顾和考察我国三十多年政府改革过程，总结政府改革经验，探讨推进改革对策，无论从理论还是实践层面上说，都具有全新的时代意义。

一、第一阶段：20世纪80年代的政府改革

1978年12月，中共十一届三中全会决定实行改革开放。以“文革”后复出的邓小平为核心的中共中央领导层，断然否定了“文革”后期的“两个凡是”，决定解放思想、实事求是，将工作重心转移到经济建设上来，实行对内改革，对外开放。从此，执政党和政府终结了阶级斗争运动，转而“以经济建设为中心”。各级政府的职能从革命斗争转向经济建设，用当时的话说，就是大力发展经济，实现祖国的“四个现代化”。改革首先从经济体制改革起步，20世纪80年代初期，在农村推行了发端于安徽省小岗村的家庭联产承包责任制。20世纪84年10月，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，突破计划经济与商品经济相对立的传统观念，提出要发展“公有制基础上的有计划的商品经济”。随后，改革开始从农村扩展到城市和整个经济领域：改革国有企业，发展乡镇企业，允许私营经济发展，设立深圳经济特区，对外开放14个沿海城市，等等。改革开放按照执政党的战略部署渐进有序推开。

20世纪80年代是改革开放大潮涌动的年代，一个激动人心的时代。从京城到边地，从城市到乡村，举国上下，社会各个阶层无形中形成共识，矢志改革，改革，再改革；开放，开放，还要开放。从决策层高官到普通知识分子，一个个意气风发，指点江山，论道国是，致力于现代化的宏图伟业。改革开放成为时代的主旋律。中国政府改革，就是在经济体制改革和对外开放的高潮中不断引向深入的。

改革开放之初，由于长期搞政治运动抓阶级斗争，经济上实行计划体制，政府高度集权，体制僵化，“党政军民，工农商学兵”，全国几乎就是一个大军营，整个社会经济结构表现为：有国家无社会，有经济无市场，有商品无商品经济。因此，发展经济，建设现代化，全都由执政党和政府指挥、推动。当时的中国政府，从角色定位、机构配备到职能设置，尤其党政机构和干部队伍问题多多。在此情况下，执政党推动的两轮政府改革，从精简机构入手，以实现行政管理现代化为目标取向，基本策略是“党政分工”“党政分开”，通过“简政放权”，解放劳动生产力，向地方政府和企业下放经济社会管理的权力，落实企业和农民的自主经营权，以调动地方政府、企业和个人的积极性。

1982年的第一轮政府改革，以精简党政机构，向地方下放权力，建立干部退休制度，实现干部“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）为改革的主要目标。

这轮政府改革所要解决的主要问题，一是政府机构臃肿，规模庞大，国务院设置的行政机构多达100个。二是官员严重老化，领导职务终身化，冗员多多，人浮于事。由于“文革”后大批老干部复出，需要安排职务，形成了庞大的干部队伍，当时国务院各部委的领导干部职数多达540余人，平均年龄64岁，其中如第三机械工业部，正副部长职数多达18人。三是部门职责不清，职能交叉重叠，政府运转不灵，工作效率低下。对此，邓小平在1980年8月中共中央政治局扩大会议上提出了措辞严厉的批评：“机构人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不讲信用，公文旅行，互相推诿，以致官气十足”，“都已达到令人无法忍受的地步”。

精简机构堪称为一场革命。1982年3月全国人大常委会审议通过的《关于国务院机构改革问题的决议》，宣布精兵简政从国务院开始，调整组建了由总理、副总理、国务委员和秘书长为成员的国务院常务会议；成立由国务院总理兼主任的国家经济体制改革委员会，负责经济体制改革的总体研究和方案设计工作。随后推出的国务院部委机构改革实施方案，将98个部、委、办裁减合并为52个，核定编制，裁减冗员，把国务院各部门机关编制从4.9万人核减为3.2万人。废除领导干部职务终身制，建立干部离退休制度。

随后进行的地方政府机构改革，一是精简机构、控制地方政府规模，扩大地方权力；二是建立干部离退休制度，并以“四化”方针调整干部队伍结构，选拔大批年轻干部进入各级政府部门；三是改革行政公署，试行地、市合并和“市管县”体制；四是撤销了“政社合一”的人民公社体制，在农村地区设立乡镇政府。自此，形成了从中央到省（市、自治区）、市（地）、县、乡镇的五级行政结构。

此次政府改革，在精简机构、向地方政府和企业下放权力、建立干部退休制度等方面取得了较大的进展，但裁减冗员却遭遇阻力，最后不了了之。当时形成的“定编不定员”潜规则，导致国务院各机关滞留了大量超编人员，一直到1988年改革时，才开始设法予以分流。

1988年开始的第二轮政府改革，提出把“建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系”作为改革的长远目标，改革的原则是“党政分开、政企分开和精简、统一、效能”。当年4月七届人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，具体规定了五年改革的目标，即转变职能，精干机构、精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。

这是当代中国政府改革史上第一次提出“转变政府职能”。其主要措施，一是实行“党政分工”，精简党政机构；二是推动“政企分开”，处理好政府与企业的关系，把直接管理企业的职能转移出去，让企业自主经营，从直接管理转变为间接管理。国务院机构改革方案要求按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构，注重机构设置的科学性和整体性，提高政府对宏观经济活动的调控能力，促进行政管理的法制化，用法律手段控制机构设置和人员编制，并推出了以定职能、定机构、定编制为主要内容的“三定”工作。经调整后的国务院机构设置41个部委、19个直属机构，以及15个归口管理局、7个办事机构和44个非常设机构。地方政府改革以试点的形式推开，确定了省和计划单列市机构改革试点，9个县级机构改革试点，随后又把湖北、陕西和内蒙古等定为省（自治区）各级地方政府机构改革试点。

此轮改革另一项具有历史意义的成果，是《行政诉讼法》的颁布和实施，这标志着中国政府“依法行政”进程从此起步。1989年4月七届人大二次会议通过、翌年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，建立了“民可以告官”的行政诉讼制度。在此后的几年间，《国家赔偿法》（1995年1月1日）、《行政复议法》（1996年10月1日）、《行政处罚法》（1999年10月1日）等相继颁布实施，为监督各级政府依法行政，规范政府行为，保障公民、法人和非政府组织的合法权利，奠定了法律和制度的基础。

由于1989年春夏之交的政治风波和当年经济领域发生了严重的通货膨胀，各级政府全力应对紧迫的政治危机和通胀危机，第二轮政府改革在启动后不久即陷入停顿状态。但是，此轮改革提出的政府改革目标和原则，包括“党政分工”，“政企分开”，“转变政府职能”，理顺政府与企业、政府与社会，以及政府间关系，“依法行政”，明确了中国政府改革的基本方向，意义重大，影响深远。

二、第二阶段：20世纪90年代的中国政府改革

20世纪90年代的政府改革，是在邓小平1992年南方讲话以后执政党掀起新一轮经济改革的高潮中先后推开的。在改革开放因1989年的政治风波而陷入停顿，经济改革遭遇瓶颈的关键时刻，1992年春，邓小平南方讲话，再次确定改革开放路线。邓小平明确指示“社会主义可以搞市场经济”，结束了多年来围绕着“计划与市场”到底是姓“资”还是姓“社”的争论。翌年10月中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是中国社会主义市场经济体制的第一个总体设计。这份文件制定了市场经济的基本框架，提出建立现代企业制度、建立宏观经济调控体系等，是新一轮经济改革的行动纲领。从此以后，各级政府放开手脚搞市场经济。因此，20世纪90年代两轮政府改革的目标非常明确，就是建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。改革路径大致相同，都强调推进“政企分开”，转变政府职能，重构政府与市场关系，促进社会主义市场经济的健全和完善。

1993年的机构改革是改革开放以来的第三轮政府改革。这轮改革是在中国经济从商品经济进入市场经济大背景下推开的。根据当年八届人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，此轮改革的目标是建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制，重点是转变政府职能，基本途径是推行“政企分开”。要求政府把对企业和经济活动的直接管理，转向“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。

这轮政府改革的主要内容，一是转变政府职能，下放权力，推行“政企分开”，让企业自主经营，此所谓“宏观管好，微观放开”。并明确规定，政府综合经济部门的职责是搞好宏观管理，政府专业经济部门要简政放权，其职能是规划、协调、服务和监督。二是理顺政府部门之间的关系，划分各自的职权；理顺中央与地方的关系，合理划分管理权限。三是精简机构编制，国务院组成部门41个，直属机构13个，办事机构5个，另设非常设机构26个。同时规范了机构类别，明确了国家局与主管部委的关系。同年8月，国务院颁布《国家公务员暂行条例》（同年10月1日起实施），开始建立现代公务员制度，以加强“对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能”。

地方政府机构改革则以转变政府职能为关键，大规模精简专业经济管理部门。重新核定了地方各级政府的机构编制，并对地方党政机构设置做出具体规定，规定了必设机构及其限额。与地方政府改革相配套，1994年推出财税制度改革，即“分税制”改革，其结果是中央政府财政收入从此大幅度提高，从根本上扭转了此前几年出现的中央政府财力不足、政府能力有所弱化的趋势，对此后相当长时期内中央与地方关系尤其是地方政府的行为取向，产生了深刻和重大的影响。

1998年的政府改革，即改革开放以来执政党推动的第四轮政府改革，是在中国初步建立了社会主义市场经济体制，正谋求加入WTO（世界贸易组织）的前夜进行的。这轮改革也是迄今为止改革力度最大、机构和人员精简最多的一次机构改革。

1998年政府改革是在社会主义市场经济体制初步建立的基础上推开的。九届人大一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》，提出建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。转变政府职能，实现政企分开，把政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务等方面。同时，明确政府宏观调控部门和专业经济管理部门的不同职责，调整部门分工，在国务院各部门间划转一百多项职能，以克服职能交叉、多头管理、政出多门、权责不清的弊端。此轮改革重在加强宏观调控和执法监督部门，调整并逐步取消国务院的专业经济部门，撤销煤炭、冶金、机械等9个工业部，将国务院直属机构调整归并为52个，包括29个部委、17个直属机构和5个办事机构。经过此轮改革，国务院各部门内设司局级机构减少两百多个，机关人员由3.2万人减为1.67万人。

地方党政机构改革随后次第展开。1999年推出省级机构改革，明确省级政府不再保留工业、商业等专业经济管理部门。2000年以后市、县、乡镇机构改革。精简机构，压缩编制，清退超编人员；调整地区建制，全面推行市管县体制，但浙江等少数省份实行省管县体制；在中央与地方关系方面，1998年后税务、工商、质检、安检、国土等部门的事权渐进上收，由中央政府集中进行统一管理。地方各级政府在实行政企分开及转变政府职能方面进展明显。按照中央的要求，政府机关不再办经济实体，已经办的限期脱钩。同时，解除了地方政府机构与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业。[1]

与此同时，推进政企分开、政资分开，转变政府职能，调整政府与市场的关系，明确政府的职责是宏观调控，制定产业政策，规范市场，基础建设和提供公共服务；调整政府和社会的关系，培育发展社会中介组织。推行“政事分开”，明确了事业单位改革的社会化方向。2000年6月以后，开始推进事业单位的人事制度改革，全面推行聘用制，以破除实际存在的事业单位干部身份的终身制；建立岗位管理制度，改革事业单位的收入分配制度，完善员工的激励制度。

在此前后，执政党提出了建立法治国家的战略。1996年的中共十五大以及随后召开的九届人大一次会议，正式确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，法治政府建设于是成为政府改革和制度建设的题中应有之义。经过改革开放多年的努力，一套规模庞大、门类齐全、结构严谨的法律制度重新建构起来。据统计，改革开放最初的二十年间，全国人大及其常委会已经制定了三百多部法律，国务院制定了七百多部行政法规，地方政府制定了四千多部地方法规，初步形成了以宪法为核心的法律体系，国家政治生活、经济生活、社会生活的主要方面已经有法可依。1999年11月，国务院颁布《全面推进依法行政的决定》;2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》，推进行政体系的法制建设和法治政府建设。

20世纪90年代的两轮政府改革，执政党和政府通过精简机构、推行“政企分开”，转变政府职能，调整并重构政府与市场的关系架构，初步建立了与政府主导的市场经济相适应的行政管理体制，为中国成功加入WTO并与WTO规则相对接，为后来推开并取得一定成效的国有企业改革、财税体制改革、金融体制改革、房地产制度改革等创造了基本的条件，为21世纪初中国经济持续十多年高速增长和繁荣奠定了制度性基础。

三、第三阶段：2003年至2012年的中国政府改革

21世纪第一个十年的政府改革，包括2003年和2008年两轮改革。此一阶段的政府改革与重建，是在中国经济社会转型的又一个关键时刻进行的。经过二十多年的改革开放，社会主义市场经济体制初步建立，加入WTO并逐渐融入世界，使中国获得了前所未有的发展机遇。市场化改革释放的“改革红利”，建国后的人口结构形成的廉价劳动力的“人口红利”，经济全球化红利，后发优势，推动着以外贸“进出口”为导向的中国经济高歌猛进。几年之间，“中国制造”的轻工业品所向披靡，几乎占领了世界各国的低端消费市场。2003年时，中国经济总量已经跃居世界第六，达到14000多亿美元。但是，以进出口贸易为主导的粗放式经济发展方式，在促进经济高速增长的同时，也带来了一系列问题，具体表现为：经济与社会发展的不平衡，城乡之间、地区之间、东部与西部之间发展的不平衡，以及由此带来的生态环境、社会保障、教育卫生、“三农”等方面的新问题，造成了社会矛盾和冲突的日趋激烈。

以2003年春季的SARS危机为契机，执政党和政府适时提出了科学发展观，强调要坚持“以人为本”，实现经济社会全面、协调、可持续的发展，促进经济社会和人的全面发展。2003年、2008年先后进行的两轮政府改革，因应科学发展的执政理念，以推进责任政府、法治政府和公共服务型政府建设为目标，改革的基本路径是推进行政审批制度改革，转变政府职能，精简机构，建构行政机构的大部门体制。

2003年改革，是改革开放以后的第五轮政府改革。当年3月十届人大一次会议通过的机构改革方案，提出此轮改革重在推进政府职能转变，明确界定了政府职能应该集中在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，提出建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。改革的主要措施是：（1）深化国有资产管理体制，设立国务院国有资产监督管理委员会；成立国家发展改革委员会，完善宏观调控体系；设立银监会，健全金融监管体制；组建商务部门，改革流通管理体制以及食品安全和安全生产监管体制。（2）转变政府职能，推进“政企分开”；推进审批制度改革，减少审批事项，规范审批行为；理顺中央与地方、中央垂直管理部门与地方政府的关系；规范和发展行业协会、咨询和鉴定机构等社会中介组织，创新政府管理方式，推进电子政务，提高行政效率。（3）推进行政审批制度改革，《中华人民共和国行政许可法》2004年7月1日起正式实施。地方政府尝试建立行政审批中心，实行行政许可集中办理制度，有的地方推出“一站式”服务、“窗口化”办公，以规范审批程序，减少审批环节，提高行政效率。

此轮改革的最大特色，是推进责任政府、法治政府和服务型政府建设。在责任政府建设方面，当年中央针对应对SARS危机不力的卫生部部长张卫康、北京市市长孟学农等高官的行政问责，及后来针对几位山西省级领导的煤矿特大安全事故的连续的行政问责，推动了行政问责制的建立。在法治政府建设方面，推进依法行政、民主行政，各地开始试行政务公开制度。此前，中共中央办公厅和国务院办公厅于2000年12月联合发布了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，2005年4月，发布了《关于进一步推行政务公开的意见》，各级政府的政务公开制度自此建立。2005年4月，全国人大审议通过《国家公务员法》（翌年元旦起实施），从法律上规范了公务员队伍建设。在服务型政府建设方面，执政党和政府强调创新行政管理体制，建设公共服务型政府，切实把政府的经济管理职能转向主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。2004年2月，时任国务院总理温家宝在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话中提出了“服务型政府”的概念。2005年3月，温家宝在《政府工作报告》中再次强调，要“努力建设服务型政府”。

第六轮政府改革，即2008年改革以“大部制”为机构调整和设置的原则。改革方案明确规定，政府的职能是宏观调控，促进科学发展；保障和改善民生，社会管理和公共服务；要求国务院围绕转变政府职能、理顺部门职责关系，探索建立职能有机统一的大部门体制。改革措施包括组建人力资源和社会保障部，推进社会保障体系建设；组建环境保护部，负责拟定并组织实施环境保护规划、政策和标准，协调解决重大环境问题；组建住房和城乡建设部，建立住房保障体系，统筹城乡建设，等等。在界定政府部门职能的同时，通过“三定”明确并强化了相关部门的260余项责任，做到权力与责任对等。《关于地方政府机构改革的意见》，要求各级政府转变职能，理顺职责关系，明确责任，调整优化组织结构，规范机构设置，控制机构编制，建设人民满意的政府。

在推进服务型政府建设的同时，执政党和政府先后进行了六批次的行政审批制度改革，向市场和社会渐进下放权力。此项改革从2001年开始，持续十多年。2012年10月10日公布的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，不仅规定了取消事项，还明确提出：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”有学者将此一原则称作新“两个凡是”：“凡公民能自决的，政府都要退出；凡市场能调节的，政府都要退出。”

这期间，虽没有从体制上对各级政府施行大刀阔斧式的调整和改革，但执政党对政府的角色和作用的重新定位，尤其在政府理念的更新方面，应当说还是相当明显的。法治政府、透明政府、责任政府和公共服务型政府等现代政府理念进一步普及，并且成为执政党认可的未来政府改革和建设的目标，这对于中国政府改革和治理转型，必将产生深远的影响。

改革开放以来政府改革的第四阶段，从2012年中共十八大开始，翌年中共十八届三中全会进行了全面部署。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了从当年开始到2020年期间全面深化改革的战略蓝图和行动纲领。鉴于全面深化改革还在进行中，接下来一章关于中国政府改革绩效与意义的讨论，主要涉及此前30年的改革，2013年以后的政府改革将在后面专章探讨。

[1] 黄新华：《市场经济体制建立和完善进程中的地方政府治理变革》，《政治学研究》2009年第2期。