四、国家中心主义进路：政治结构、政治遗产与福利制度演变

权力资源模型最初源于对瑞典等北欧福利国家的解释，对于那些社会民主党力量较强的发达资本主义世界的福利国家扩张现象具有一定的适用性，但其解释力对于那些不存在社会民主党力量或者左翼力量较弱的国家而言显得较为单薄。俾斯麦时期的德意志帝国为何会出台社会保险政策？毕竟在帝制时期，尚未得到充分发育的社会民主力量缺乏合适的途径参与社会政策的创制过程。实际上，在俾斯麦德国，国家权威才是福利国家发展的关键因素。

工业主义逻辑和权力资源模型都没有足够重视作为一个相对独立因素的国家对福利政策创制所产生的作用和影响，它们或者将国家视为某种可加以操纵的统治手段，或者将国家视为完全被动性的利益回应工具。国家中心主义进路不同于前述两种思维，坚持国家中心主义进路的研究者指出，国家具有某种程度的自主性，它不仅能够加工、回应社会群体的利益表达，而且本身就可以对社会立法的方向产生重大的影响。也就是说，资本主义民主国家中的社会政策是阶级斗争力量在特定的制度“容器”内反应和化合的结果，而“容器”本身的特点就是影响化合结果的重要因素之一（Skocpol　&　Amenta，1986：131—157）。国家中心主义视角是20世纪80年代左右美国政治科学界新制度主义流派特别是历史制度主义兴起的产物，它主张重新发现制度这一变量在历史维度下对政治行为发生和演变逻辑的重大影响，这种“国家中心主义”转向将福利国家研究推进到一个新的阶段。

美国政治学者西达·斯考切波（Theda　Skocpol）是国家中心主义进路的开创者之一。与以往“向下”强调政党和选举的所谓社会中心视角不同，斯考切波试图比较分析不同国家间的国家组织和结构因素对社会政策产生的影响。她研究发现，国家和政党具有特定的结构和历史，它们反过来会对社会施加自身的特殊影响。资本主义体系内部的国家和政党具有国别和历史性差异，这些结构强烈地塑造和制约着国家干涉经济的能力，它们还决定着特定时空条件下组织阶级利益与冲突的方式（Skocpol，1980：155—201）。这种对国家结构的强调影响着福利国家研究。

赫伯特·奥宾格（Herbert　Obinge，1998：241—263）基于新制度主义视角，检视了政治制度对瑞士福利国家发展的影响，认为联邦主义和直接民主制的力量对瑞士福利国家的扩张产生了阻碍作用，前两者不仅与其福利国家往更自由主义方向演化的路径相啮合，而且还发挥着抑制社会支出增加的效果。瑞士联邦制下，中央政府没有在社会保障领域进行立法活动的权力，也就是说最初的权力分配使得供给全国福利产品的责任被严重分割，并大大增加了相关活动者在该领域的数量。因此，在实现集体行动以初次创制统一性的福利政策时，就需要面临难度更大的整合和协调过程。然而，这种利益联盟基础在短期内是极难实现的，事实上，将社会保障领域的政策职能转移到中央一级政府耗费了大量时间。而且，瑞士中央政府相对于其他OECD国家而言捉襟见肘的税收基础，也在很大程度上削弱了其为全国范围内的社会保障政策提供资金的能力。早期的政策结果还在长期影响着瑞士福利国家政策的调整和变动，因为此时利益协调的难度不仅来自水平层面，还涉及垂直向度。直接民主制特别是选择性全民公决制度与宪法创制权等制度性的否决点的存在，使得各州和其他利益团体能够影响联邦的政策，从而阻断或者极大延迟了早期福利国家的扩张。这两种制度减少了瑞士政治家的策略空间，而这些政治家采取行动的能力又因瑞士的社团主义政治环境和存在于协商民主中的各种交易场合而受到限制。因此，就瑞士社会政策而言，不论是激进的扩张措施还是急剧的紧缩举措，实施起来都非常困难，进而呈现出某种程度上的政策稳定性和渐进政策发展特征。

斯考切波（1987：349—371）认为，美国政治当中突出的权力分散设置与欧洲大陆国家权力相对集中的特征构成了鲜明对比。当官僚机构与全国性的政党共同致力于建设统一的公共物品供给体系时，社会弱势群体受益最大，然而美国的国家结构阻止了官僚部门与全国性政党之间的合作，政治领导人在推进改革过程中显然会遭遇更大的限制。另有许多研究显示，国家官僚在政策过程当中发挥着重大影响。赫克洛（Heclo，1974）在有关英国、瑞典政策创制过程的比较研究中就发现，很多政策最初是由公务员发起的。这些都是对之前仅局限于政党视角研究的补充性反思。

除了关注到基本的制度安排等宏观结构性因素在福利政策创制过程中的独立性影响，国家中心主义进路还注意到政治学习（political　learning）或者说政策遗产对政策变迁的显著影响。包括经济和政治环境以及长期的政策环境在内的一切，都可以被称为政策遗产。赫克洛指出，在长期连续的历史发展过程中，政策既要被视为因变量，也要被视为自变量。因为新政策的产生不可避免地要基于旧有的政策，要么是继承之，要么是修正之，要么是否决之（Skocpol　&　Amenta，1986：131—157）。新生产出的政策和制度都在某种程度上改造了政治结构的形式，并为下一次政策创制和制度改革过程构筑了约束条件。利益的调整和重新发现绝不可能摆脱这些前置约束。斯考切波和伊肯伯里（Skocpol　&　Ikenberry，1983：87—148）在研究美国新政时期的改革时就发现，当时在美国许多州的层面已经建立了失业保险、老年人保险和母亲保险，但这些地方层次的社会政策却对1935年社会保障法案上升为一个单独的国家计划产生了阻碍作用。

国家中心主义进路关注的第三个层面是国家结构的历史性变化会对福利国家项目的内容和时间选择产生重大影响。尽管有着看似相同的时代背景和同样的事件、因素，然而不同的出场顺序以及在历史进程中的不同组合方式却可能最终导致截然不同的后果和效应。在分析英美福利政策的重大差异时，奥尔洛夫和斯考切波（Orloff & Skocpol, 1984：726—750）认为，民主化和官僚制建立的时间序列是把握其福利项目差异的关键性因素。英国到20世纪初期就已经建立起比较完善的文官制度体系与竞争性、程序主义的政党制度。由于其已经克服了庇护政治，这也就保证了英国的政党在民主选举中必须提出类似社会福利支出这样务实的政策主张来吸引工人阶级的投票。反观同时期的美国，由于其民主化先于其文官体系的建立，民主选举中以政府职务分配为选举诱因的政党分肥制以及由此引发的政治腐败直到进步时代才得以扭转。而在此之前，公众对庇护主义政党的严重不信任阻碍了重大的行政改革。现代福利体系对于20世纪初期的美国而言，不仅是政府不可能实现的目标，而且在政治上是不可接受的议题。

尽管国家中心主义视角对国家官僚、政策遗产的关注适当弥补了权力资源模型的社会中心论局限，但它也面临着不少批评：正是分析过程中对历史的、既有的制度框架因素的追溯与强调，凸显出历史制度主义在福利国家领域的较强解释力度，从而避免了理性选择理论等对福利政策过程相对僵硬的认识立场，不过，立足于历史制度主义的国家中心主义视角却不得不以牺牲理论的预测性功能为必要代价，难以为福利国家政策的下一步改革提供相对可行的前瞻性指导。此外，国家中心主义视角过分强调了国家本身的自主性，却并没有指出隐含在国家自主性背后的东西，也没有廓清自主性本身有何限度。迈尔斯（Myles，1984）认为，尽管国家中心主义视角提供了理解社会保障政策创制过程的补充性思路，但是，行政部门与国家强制机构相对于代议机构的支配性地位本身，需要作为一个亟待解释的变量来对待而非仅仅将其视为一个解释性常数。这其实也是对历史制度主义范式本身的一种普遍批评，也就是说，历史制度主义并没有解释清楚不同国家的制度差异本身是如何形成的。