四、以话语的变革力量为枢纽之变迁归因

变迁是制度分析的关注焦点，基于前述理念、话语、制度三者之间的关联性与互动性，话语性制度主义所探讨的“变迁”便存在“二阶段”进程（Lynggaard,　2006,　2012;　Schmidt,　2012）：（1）理念转变为话语，以及（2）话语转变为制度。前者属于理念“阐联”的过程，依循话语形成之规则；后者则是话语“制度化”，需获得社会权威及一定程度的公众认可。以理念效力为基础的二阶段变迁过程中，话语如同轨道上的“转辙器”，集结一组相近的（理念）偏好，并借此产出明确的政策或制度选择（Goldstein　&　Keohane,　1993），此即施密特（2008）所强调话语的“变革力量”。话语性制度主义便是以理念效力为发轫、话语的变革力量为枢纽，分析引发制度变迁的条件与动力。

（一） 理念危机

话语性制度主义以理念效力为制度变迁的起点，变迁归因的重要概念乃是特定语境中“理念危机”浮现，成为制度变迁的关键因素（Campbell　&　Pedersen，2001a:11）。相较于历史制度论主张危机乃非认知性之客体，如断续均衡、倡议联盟等理论所指出外生性“焦点事件”（Baumgartner　&　Jones，1993;　Smith　&　Sabatier，1993），话语分析中的“危机”并非引爆变革的转折点，而是历经一段时间的“危机叙事”逐渐酝酿而产生（Hay,　2001;　Lynggaard,　2006）。理念危机源自行动者开始认同现存主流话语所引发的争议，并普遍认知需要采取行动加以处理，如此便产生出理念替代的空间及可能性，例如重新界定问题并提出其他替选方案。话语性制度主义强调理念危机并非突发事件或历史遗绪，而是长期酝酿，可借由话语分析了解形成危机的理念阐联过程。此外，理念危机应为特定语境及制度环境的一部分：形成理念危机的过程、危机浮现之后的理念阐联与话语制度化，体现出该政策领域之特有语境（Lynggaard,　2006）。当行动者普遍认为当前语境中已存有理念危机之现象，并非意味着政策问题已形成单一形式的理念阐联，也不代表行动者们对此危机的意义取得高度共识，而是象征促成理念阐联与话语制度化过程的起始点，推动制度变迁的时机或将来临。

（二） 替选话语

众多行动者对理念危机的普遍认知，引发行动者对现存制度环境及其中蕴含理念提出质疑，并展开挑战现存主流话语与制度的理念阐联，形成催生制度变迁的起始关键。理念危机的浮现、扩散，形成新生“替选话语”之契机，话语性制度主义主张在特定制度环境中，至少存有两类以上（包括现存主流话语）分庭抗礼且可相互替代的话语，乃是催生制度变迁的必要条件（Lynggaard,　2006）。

（三） 意义冲突

理念危机不仅是替选话语的前导，同时也从中产生界定政策问题与相应方案的“意义冲突”，而不同理念及阐联过程中的意义冲突可激发能量，形成制度变迁所需动能。话语性制度主义中的意义冲突概念，仍是基于行动者（理念）与所处制度环境之间的互动关系（Hajer,　1995;　Lynggaard,　2006:63—64）：一方面，话语形成过程中，不同理念之间的“兼容性”以及理念与问题或方案适当连结的“说服力”，端视当前话语规则或制度本质，亦即无论何种理念涉及何种问题、存有多少表达形式，话语规则与制度环境总会将之导向相似的问题归因模式（这也可能会产生“抑制”新生替选话语的效果），以利将之转译为具说服力的政策方案；另一方面，在话语性制度主义的观点中，支持各式理念所引发的争论本身，即制度变迁的重要面向之一，且其冲突总是围绕着前述话语规则的影响。行动者的自主性与能动性体现于意义交锋的动态过程：即便某政策方案已获得几近制度化的有利地位，不同理念的意义冲突也可能转变成为对问题本质的争论（再回头质疑方案是否准确联系问题本质），随着意义冲突促使问题界定愈趋精准，也进一步带动方案不断相应调整，迈向后续话语及制度变迁。简言之，“意义冲突”此一概念同时包含理念阐联相应于话语规则之适当性，以及行动者寻求“突围”、撼动话语规则之能动性。

意义冲突虽可提供变迁动力，其后续效应却未必导向制度变迁。实际上不同替选话语与意义冲突的交会，时常未能引发制度变迁，反而是替选话语与意义体系反复互动之后，导致原有意义产生变化，形成另一波未来（长期）制度变迁的契机（Lynggaard,　2006:64）：若现存已制度化的话语十分稳固，而其他替选话语未获青睐，此等结果代表各方行动者做出策略性的选择，亦即已制度化之话语于当前话语规则中仍占上风，理念层次之意义冲突仍在潜伏、蠢动；其次，即便现存制度化话语暂时未受意义冲突影响，也可能带动其他替选话语之制度化，形成日后制度化层次的冲突。

除此之外，若意义冲突直接产生于话语规则层次，其结果可能造成不同问题（根源）及其方案在诠释上的结合与重组，形成原有意义体系的“变异”（而非替代）（Lynggaard,　2006:64），在此种过程中所产生的变迁动力及方向，未必与其他替选话语的意图相同，冲突程度也可能逐渐下降，原有已制度化话语经调整后存续的机会大增。

（四） 概念转译

同样是制度变迁的动力来源，相对于“意义冲突”，概念“转译”（translation）乃是源于不同社会环境的概念相互交会，并引发现存诠释与行动秩序产生变动的过程（Kjær　&　Pedersen,　2001:219）。转译过程中，行动者由其他社会环境中与自身理念类同或对己有利的概念加以选取，结合存于所处语境中的概念，借由引介外来概念替代现存话语及制度秩序或引发变迁。此外，理念传播伴随转译过程，行动者选择引介的概念，可能会达成替代或改变现存主流理念的结果，若替代或改变的程度足以带动话语制度化，制度变迁将会展开。

概念转译与意义冲突正代表二类理念阐联型态相异的变迁动力来源。意义冲突生于存有两类以上理念的同一语境中，而概念转译则是由行动者引介其他环境的理念而触发，这并非意味着转译是一种外生因素，整体过程仍在行动者所处语境中进行概念的转译、连结及替代。意义冲突与概念转译乃是分别说明存于特定语境内外的不同理念对制度变迁的影响及其发展模式。

（五） 话语企业家

话语企业家（discursive　entrepreneurship）可视为话语性制度主义观点中的政治及政策企业家（精神），政治或政策企业家的作为有助于变迁启动及实现。话语分析之本体论强调，因果关系的解释并非囿于理性选择主义的自利观点，或是行动者受制度环境影响之下的“被动”响应；无论采取行动的个人动机为何，行动乃是个人与制度结构持续互动的过程。话语分析中的行动者特质，乃是不同行动者在互动过程中同时且接续提出话语及相关沟通行动（Lynggaard,　2012），与断续均衡、倡议联盟、多元流程等政策变迁理论所提及“政策企业家”（或“政策掮客”）相较，话语企业家之角色功能着重串连秉持不同话语之行动者，共同参与、创造可资沟通的论坛，甚至积极敦促行动者对已被边缘化的非主流话语表达支持及认可（Lynggaard,　2006）。话语企业家与前述话语联盟都表露出话语性制度主义中的行动者特质，并可用以分析行动者在所处制度环境中如何运用策略，使话语终能推动政策变迁。

特定时空环境中的制度结构，是一组在历史发展中成形的行动规则，行动者可据此赋予自身存在之意义，并规划行动策略（Wittrock　&　Wagner,　1996）。诚如荷兰学者马腾·哈杰（Hajer，1995）所主张：坚忍卓绝之行动者，其影响力不能仅以其社会地位的重要性加以衡量，尚需考虑其所面临的话语实践规则，分析行动者如何依据规则建立其地位的正当性。话语性制度主义强调行动者有秉持理念响应制度环境的自主性，可依循此种特质，探讨在特定语境和制度环境中身处不同地位的行动者，如何因应自身在话语规则中的话语性及制度性地位，采取积极的行动策略（Lynggaard,　2006）。话语企业家的作为，需以话语规则所认可的社会地位为基础，寻求个人或集体行动者支持其政治角色，再进一步借此角色的正当性提供动能，推进理念阐联及制度化过程，带动话语及制度变迁（Lynggaard,　2006,　2012）。话语企业家的角色功能可略分为概念转译者（translators）、论坛创设者（creators　of　forums　for　communication）以及变迁担当者（carriers）三类（Lynggaard,　2006:68—69）：

（1）“概念转译者”是积极促成转译过程的行动者，连结现有语境内外的不同概念，期待引发足以导致后续制度化的话语替代或变迁；

（2）“论坛创设者”是为各方行动者建立沟通与协商的论坛（场域），让不同行动者在此会合、交锋、阐联理念、形成话语并产生社会意义，使某概念得到参与论坛众人认可的权威性；

（3）“变迁担当者”的作为不似概念转译者那般“活跃”，而是稳定、持续地在现有语境中不断构筑、强化某理念，增强话语权威及认同度，及至催生话语制度化和制度变迁。

话语企业家的重要性在于，并非任何单一个人或集体行动者的投入，即可促成变迁，而是需有扮演话语企业家角色的行动者为话语或制度变迁提供动能（Lynggaard,　2006:69）；此外，话语企业家的角色功能并非由某人长时间独占，任何个人或集体行动者皆可依据自身地位及所处情境，在不同时期各自、接续或同时扮演话语企业家，而行动者的社会地位与创造变迁动能多寡并无直接关联性。

（六） 话语性制度主义分析政策变迁的归因命题

综上所述，话语性制度主义对于制度变迁的概念化分析，可略分为引发条件与动力来源两个面向，其概念及表征如表2所示。

表2 制度变迁的引发条件与动力来源

资料来源：Lynggaard，2006,　2012；Schmidt，2008。

依循表2所列举分析概念及其表征，可建立五项政策变迁相关理论命题：

（1）现存话语及制度秩序中需浮现一个以上的新兴话语，与主流话语相互竞逐，是为催生制度变迁的基本条件。

（2）存有两个以上的替选话语（新兴与主流话语）与理念危机乃是互为表里（理念危机为新兴话语开路），一旦特定语境中的行动者们普遍认知危机存在，势将引发理念阐联及话语制度化，向后续制度变迁推进。

（3）替选话语之间的互动蕴含制度变迁所需动力，一方面源于理念阐联或不同理念之间的意义冲突，另一方面则系于形成新生替选话语之理念阐联“兼容性”。

（4）推动变迁的概念转译，起于行动者由不同社会环境，选取其他语境（意义体系）中某概念，与自身所处语境中某概念加以连结，产生概念替代或变异，从而带动制度变迁。

（5）话语企业家在政治过程及政策过程中，借由扮演概念转译者、论坛创造者、变迁担当者等角色，提供理念阐联及话语制度化过程所需动能。

上述引发条件与动力来源等概念对制度变迁的影响，乃是“必要”而非“充要”，如理念危机象征特定语境中行动者对危机存在的普遍认知，或可为话语竞逐“铺路”，却也可能仅止于反映当前社会环境中意义体系的激烈冲突（各方行动者莫衷一是）。理念危机诚为引发制度变迁的必要条件，不过还需要其他动力来源里应外合，方能真正引发后续制度变迁。因此，引发条件与动力来源所提供的影响力，乃是各方汇聚、相互呼应之综效：替选话语与理念危机息息相关，并涉及不同话语之间的意义冲突（以及形成替选话语所必经之问题与方案相关理念阐联过程）；概念转译既是行动者对不同理念的选取与结合，也是话语企业家的重要贡献之一；而话语企业家的作为既为理念阐联与话语制度化过程提供动能，催生后续制度变迁，其角色、地位又是现存话语规则及制度环境所赋予，一旦现存规则被撼动，话语企业家之角色、地位亦将产生变化。