第三章 日本外交战略转型基础的法制整备

第一节 有事法制内容与核心^[1]

一 有事法制的结构与主要内容

在2003年日本国会通过的有事法制关联三法案当中，《武力攻击事态法案》主要规定了当受到外敌武力攻击时日本政府的立场和应对措施。其中对“有事”范围做了扩大解释，包括日本遭到来自外部的武力攻击事态和事态紧急、可以预测将受到武力攻击的事态均属于“有事”范畴。也就是说，日本不仅可以根据业已发生的客观事实，而且可以根据单方面的主观判断，对可能或者预料的尚未发生的事态对象发动“自卫权”。

《武力攻击事态法案》要点：①对“有事”的定义。有事既包括受到武力攻击威胁的事态，也包括预测到将受到武力攻击的事态。②关于国民的自由与权利的限制条款。③国民必须在必要的时候给予政府协助。④在紧急状态时政府将制定“事态对应基本方针”，在国会承认之前，发出出动自卫队进行防卫的命令。⑤赋予首相对地方自治体及指定的公共机关的指挥权和代理执行权限。⑥在两年之内充实完备国民保护法制和支援美军法制。

《安全保障会议设置法修正案》的目的是加强安全保障会议的机能，强化政府职能、扩大首相权限。作为安全保障会议的下级机关专门设置“事态对应专门委员会（委员长由内阁官房长官兼任）”，在委员会委员当中包括现役自卫队军官。

《自卫队法修正案》是确保当日本遭遇“有事”时作为行动和执行主体的自卫队能够有效行动的法律。在预测“将可能进行防卫出动时”，自卫队可征用民间土地，构筑阵地。允许自卫队在自我防卫或保护同伴时使用武器。^[2]

此后，日本政府又出台了七项“有事法制”相关法案，这七项法案是《保障美军灵活行动法》《交通、通讯设施利用法》《限制敌国海上军用品运送法》《保护国民法》《违反国际人道法行为处罚法》《俘虏待遇法》《修改自卫队法法案》。

有事法制10项关联法案中，不仅包含了如何排除武力攻击，而且包含了国民保护法案和国际人道法的相关内容。《武力攻击事态法案》是日本有事法制的基础法，它在理论上明确了“战时状态”的定义。《安全保障会议设置法修正案》强化了政府职能，令有事法制更具有可操作性。《自卫队法修正案》《保障美军灵活行动法》《修改自卫队法法案》《限制敌国海上军用品运送法》《交通、通讯设施利用法》五项法案主要是为排除武力攻击而设置的。《保护国民法》《违反国际人道法行为处罚法》《交通、通讯设施利用法》则涉及“战时状态”国民的国民保护。《俘虏待遇法》则是在日内瓦公约的基础上追加的协议书。以上七项法案如果顺利通过，将是对有事法制的一个极大的补充。有事法制10项关联法案围绕《武力攻击事态法案》初步构成了有事法制的体系。有事法制的目标主要包括日本有事、远东有事和周边有事三个层次。

（一）直接目标：日本有事

在“三矢计划”中，日本自卫厅的官僚们研究的重点还是预测发生第二次朝鲜战争时，自卫队如何配合美国进行领土保卫。“冷战”时期的日美安保条约，其核心是第五条，即日本遭到武装入侵时美军协助日本排除这种侵略。虽然在条约的第六条规定了在远东地区出现危及日本安全的紧急事态时的对策，但是其中明确规定这类事态由美军单独对付，日本只提供使用基地的方便。^[3]

早在1960年的《日美安全保障条约》中规定，日美联合防卫地区，限制在以日本本土为中心的200海里范围内及宗谷、津轻、对马三个海峡。^[4]在1978年日美防卫合作指针出台以前，日美安全合作的重点和中心都是日本的本土范围。日本地处美国对抗苏联、中国和朝鲜的最前沿，“冷战”的紧张对峙，使得日本对其安全也忧心忡忡。防御苏联的入侵、避免陷入可能的朝鲜战争的泥沼，成了日本防卫的第一等大事。

“9·11”事件的发生，也让日本担忧恐怖袭击会破坏现今的自由贸易体制和海上交通路线，损伤日本的国家利益。日本的危机管理紧急状态体制也是针对“9·11”事件之后可能出现的无法预料的恐怖袭击而设置的。所以有事法制最直接的目标，无疑是在受到外来武力攻击的时候，出动自卫队进行防卫作战，保卫日本本土安全。

（二）主要目标：远东有事

1960年日本政府发表的“关于日美安保条约第六条‘远东的范围’的统一解释”：“菲律宾以北和日本及周边区域，处于韩国和中华民国统治之下的区域也包括在内。”^[5]

1978年日美两国制定的《日美防卫合作指针》（简称“旧指针”）曾经提起远东概念，即第三条中的规定，在远东地区发生危及日本安全的事态时，日美双方要进行密切的合作，随时根据形势的变化进行磋商，并要保证日本为美军前来支援提供必要的各种便利。此指针的制定公布，不仅使日美安全保障条约带上了军事同盟的色彩，而且也让尚属于东方阵营的中国和朝鲜满怀警戒。于是日本政府公开声明：“远东”不包括中国和朝鲜。^[6]

但是1997年新指针的出台，使得日本周边地区出现紧急事态时，日本自卫队不再袖手旁观，而要成为战争中的实际角色。这显然使日美防卫合作的重点由防卫日本转向日本“周边地区”的合作，日本行使武力的范围不断扩大，从“日本有事”转变为概念模糊的“日本周边有事”。

有事法制相关法案中这样写道：需要出动自卫队排除的对象有两种，一是“遭到武力攻击的事态”，二是“可以预测将要遭到武力攻击的事态”。后者颇为暧昧的表述不能不令人担心，因为能够和这一定义拉上关系的事态实在太多了

1.应对“台海有事”

尽管在日美防卫合作指针中并没有明确地把中国当作防范的对象国，但是实质上“新指针”和《周边事态法》主要是以中国为目标的。1996年3月中国在台湾海峡实施军事演习，日本是中国周边唯一追随美国表示“遗憾”“关注”的国家。此后日本发表的《防卫白皮书》，首次删除了远东俄军是“不稳定因素”，同时提出“有必要注视中国的动向”。

1997年日本首相桥本龙太郎访华时表态，合作指针“不针对第三国，包括中国”，^[7]但是始终回避“周边地区”是否包含台湾。而日本防卫厅长官中谷元却态度明确：“周边事态”也是有事法制的对象。“周边事态”是日美两国于20世纪90年代后期修改防卫合作指针时提出的新的军事干预对象。^[8]根据日本政府的解释，“周边事态”是指“若放置不管便可能发展成为使日本受到直接武力攻击的事态”，邻国产生大量难民或大规模骚乱等事态都在此范围内。按照合作指针，如果美国对这种“事态”实行军事干预，日本自卫队将为美军提供后勤服务。

同时，不时有日本政要发出叫嚣“日本周边”覆盖台湾海峡。最为典型的当属原自由党党首小泽一郎。他公然宣布“中国若武力犯台，日本不会坐视”。^[9]20世纪90年代以来，日本一些有影响的政治家和评论家，一再渲染“中国威胁论”，作为其鼓吹加强日本军事合作、增强日本防卫力量的依据。^[10]近年来，日本在东亚地区频频举行联合军事演习，防卫重心从北向西南转移，防范、针对中国的意向十分明显。

2001年以来，日台两方一再发出欲加强军事合作的信号，首先是中国台湾当局领导人不止一次地向国外媒体、学者表示，为维护“台海和平，也为美日共同利益考虑，美日台必须密切合作”。2001年8月19日，日本防卫研究所要员在旧金山大肆鼓吹（台湾）只有协同以日本为基地的美国军事力量才能防御大陆的攻击。日本防卫厅官员也曾表示，一旦中美因台湾问题发生冲突，日本就将依据日美安全条约对美军提供后勤支援。^[11]

日本一些人一直对中国台湾有着特殊的“情结”，他们无视中日复交时日本在《中日联合声明》的承诺，屡屡在台湾这一中国内政问题上“犯规”，制造涉及“两个中国”的事端。1993年汪辜会谈时，日本传媒惊呼：“中台接触，周边警戒。”因此，打台湾牌、以台制华是日本一些人长期奉行的坚定不移的战略方针。^[12]日本右翼势力极力推动提升日台关系，并一再促请李登辉访日也正是出于此考虑。正是出于对中国的战略考虑，日本将其“安全”与台湾挂钩。

尽管中方多次提出不满乃至抗议，但是日本某些“台湾情结”浓厚的日本右翼依旧我行我素。2001年年初日本右翼文人小林善纪伙同部分“皇民”精英处心积虑地在台湾推出了中文版的《台湾论》漫画书，毒化岛内空气，为台独势力推波助澜。^[13]不仅有日本右翼文人的粉墨登场，日本的国会议员也不甘人后。仅2001年8月下旬到9月，日本议员访台人数就高达几十人。前自民党政调会代理会长船田元就公开表示，“大陆有中华人民共和国（中国），台湾岛上有中华民国政府（台湾），这是事实”。“日本的政治家和外务省，有一种过分顾虑中国反应的倾向。我认为，没有必要这样担心中国，应该以一种凛然的态度对待中国。”^[14]

日本政府在台湾问题上推行所谓“战略性模糊政策”，既不明言周边事态适用台湾海峡，也不干脆利落地把台湾从周边事态的范围中排除，目的就是牵制中国，使中国大陆在处理台湾问题上不能不有所顾忌。2004年年初日本政府决定扩大对周边“有事”范围的解释。国会会议上审议的《支援美军活动法案》中新提出的“有事”范围强调，即使日本没有受到直接攻击，但为了保卫日本而在日本周边公海上展开活动的美国军队或其舰船遭到袭击，就可以认定是对日本发动了攻击，日本自卫队就可以对其发起反击。“这属于个别自卫权范畴，不违反禁止行使集体自卫权的宪法规定。”^[15]

2.应对“朝鲜半岛有事”

自20世纪90年代以来，伴随着苏联东欧的巨变，国际形势发生了巨大的变化。“冷战”的结束，标志着一个对抗冲突的年代的终结。意识形态的尖锐对立逐渐转变为对高科技的经济效能的追求。在东北亚地区，不仅存在着美国、中国、日本和俄罗斯这四大国的不同的国家利益，同时还存在着“冷战”的顽症——仍处于分裂状态的朝鲜半岛，这就决定了各国在东北亚地区的利益交织，错综复杂。尤其是安全问题，在近年来成为东亚格局中最重要的领域之一。

在阳光政策下朝鲜半岛的南北局势虽然得到了缓和，但是仍偶尔伴有武装冲突；小布什上台后对朝政策变得强硬，美朝关系一波三折；朝鲜先后进行的先军路线和秩序调整，随后又宣布结束对核计划的冻结。由于朝鲜半岛的重要地缘政治，决定了美中日俄在该地区的争夺只能越来越激烈。朝鲜半岛牵扯到东北亚地区的和平与稳定，维护该地区的和平是各国的共识。但是各国在朝鲜半岛的利益不同，决定了各国政策上的不一致。

对于日本来说，打压朝鲜，对朝鲜政权的忧心忡忡和小心防范构成了对朝鲜的基本态度。虽然经历了小泉首相的首次访问朝鲜，但是从目前局势看来，日朝建立正式的外交关系仍然任重而道远。

日本利用各种“有事”的借口，强化日本自身进可攻退可守的法律体系，逐步完善和加强与美国的军事同盟关系。并在朝鲜问题上紧随美国政策而伺机行事。1994年，美朝之间一度就朝鲜可能进行核开发一事闹得不可开交。在此过程中，美日之间就一旦朝鲜半岛发生战争，双方应如何进行配合之事进行了磋商。结果却发现根据当时已有的法律条文，自卫队不可能为美军提供任何支援。这才直接导致日美重新定义防卫合作指针，为日美间的军事合作进一步提供法理基础。

1998年朝鲜发射“大浦洞”卫星之后，日本认为与自己没有邦交关系的朝鲜已拥有可以攻击日本的能力。^[16]同时为了能使重新修订的日美防卫合作新指针更具实效性，日本以朝鲜威胁论为由制定了《周边事态法》。在周边事态的定义上，日本强调这不是一个地理概念，只要是日本认为可能对自己构成安全威胁的事态都属这一法案的范围。

日本人失踪事件、可疑船只，让日本人在感情上突然发现了这个邻国朝鲜的高度危险性。朝鲜这些年的对外政策，引发了日本国内舆论的一些变化，“朝鲜威胁论”就成了日本增加防务开支、扩充军力的最好借口。据日本NHK电视台在2003年12月进行的有关安全保障的舆论调查结果表明，在日本和平与安全方面关心的事项的问答中，包括朝鲜半岛局势在内的日本遭受外来侵略危险的认知程度，有高达91%的日本民众做出了肯定的回答。^[17]尤其是2002年冬天伊始、到2003年夏天越演越烈的朝核危机，更为有事法案的顺利通过创造了舆论契机。

朝鲜外务省发言人在2003年5月17日发表谈话，抨击日本国会众议院日前通过的“有事三法案”是与当年日本发动侵略战争时所用的《国家总动员法》相类似的侵略战争法。他指出，日本复活军国主义的企图已到了“极其危险的地步”。发言人说，日本的最新举动不仅将使因核问题引起的朝鲜半岛紧张局势更为复杂，还将引起周边及亚洲国家的紧张，也将使朝鲜认识到加强国防力量的正确性。他表示，在日本把朝鲜当作主要标靶的情况下，朝鲜将更加坚定地采取各种必要的准备措施。^[18]

（三）长远目标：应对“周边有事”

“有事三法案”中，《应对武力攻击事态法》可以认为是其中的基本法。此法规定“派出武力攻击”和“结束其他武力攻击事态”的措施中，明确地包含“确保美利坚合众国军队根据日美安保条约为排除武力攻击而采取的必要行动能够顺利、有效地实施措施”。这为日本参与美军行动并建立举国的战时体制奠定了法律基础。

含糊不清的“周边事态”被日本解释为不是地理性的，而是着眼于事态的性质的。用外务省和防卫厅的话说，就是“可确认为对日本的和平与安全产生重要影响的事情”，不能事先划线，不是特指的地域或地区。按照这一说法，波斯湾是石油运输通道的起点，当然会产生重要的影响；巴拿马运河也可能会产生重要的影响；由于日本的经济活动已经遍及整个世界，那么世界范围内的任何重要事情，都可能对日本产生影响。更不用说，日本打着“配合美军的行动”的旗号，可以在美军出没的地方，参与世界范围内的“紧急事态”武装行动。

日本在“冷战”期间只拥有本土遭到武力攻击或者武力威胁时的个别自卫权。到了1997年日本“防卫”的范围日渐扩大，并将防卫重点由国内转移到“周边地区”。尤其结合1999年的《周边事态法》和《应对武力攻击事态法》中的暧昧解释，“周边”概念不再有具体的地理意义，而任何以“援助”为幌子的同盟军事行为都意味着自动参战。此时的“周边有事”或者就可以理解为“世界有事”，有事法制或者也理所应当地理解为日本在世界范围内协助美军的军事协防体制。

二 有事法制——新防卫体制的核心

20世纪80年代末，伴随苏联解体，东西方阵营的对垒也随之土崩瓦解。日本也开始考虑重新调整自己的外交政策和防卫战略。尤其是90年代初的海湾战争，日本由于和平宪法的制约，无法出兵海外。于是，日本向多国部队提供了130亿美元的资金支持，此举不但未受到赞扬，反而受到西方世界的批评，指责其“只出钱、不出人”“只出力、不流血”。自此，只负责为战争“买单”的日本，已经不满于经济巨人政治侏儒的巨大反差，要求在“政治大国”的总体目标之下，重新审视日本的战略，但仅凭日本自身的力量难以实现此项突破。于是，日本决定借助外力尤其是巧妙运用来自美国的“压力”。

“冷战”之后，日美大肆渲染东亚地区尚存“不安定因素”，以此为借口于1996年4月，对日美安全条约进行了再定义，双方签订了《日美安全保障联合宣言》，1997年9月日美双方又制定了新的《日美防卫合作指导方针》。

2001年9月11日，美国遭遇国际恐怖主义分子严重袭击，数千人的宝贵生命毁于一旦，世界为之震惊。“9·11”事件发生后，日本当局反应迅速、表现异常积极。首相小泉纯一郎表示，在协助与支援美国方面，要将自卫队的能力最大限度地发挥出来，即使存在危险，也要坚决向海外派遣自卫队。^[19]为了支援美军打击恐怖行动，日本内阁通过了《恐怖对策特别措施法》《自卫队法修正案》等相关法案。2003年6月6日日本国会参议院正式通过了“有事三法案”，这标志着日本的国家防卫战略在上述法案的基础上，发生了根本的转折。