第二节 政策分析

十大民生工程一直是河南省委、省政府向全省人民做出的庄严承诺，也是全省人民关注省委、省政府工作的焦点和重点，更是人民群众实实在在得到实惠的重要载体。自2005年实施以来，就业工作一直是河南省民生工程的重中之重。这是因为就业是连接经济增长与人们发展机会的重要桥梁，就业是民生之本。千方百计促进就业和再就业，是各级党委、政府的重要职责。下岗失业群众就业，有事干、有饭吃，直接关乎改革、发展和稳定的大局，关乎最广大人民的根本利益。就业工程实施以来，在河南省委、省政府的正确领导下，各级有关部门坚持统筹城乡就业、扩大就业和调控失业并重，大力开展全民创业活动，多渠道创造就业岗位，使全省就业态势保持基本平稳，为河南省经济社会保持平稳健康发展提供了坚强的保障。

一 主要成效

（一）促进就业成绩显著

截至2013年底，全省共新增就业1163.13万人，城镇失业人口再就业419.33万人，帮助困难人员就业163.75人（见表1-1）。全省农村转移就业规模累计达2660万人。

表1-1 2005～2013年河南省城镇促进就业状况

2005～2013年全省共筹集就业资金197.46亿元，平均每年筹集21.94亿元，用于就业的财政安排资金总额为189.17亿元，占筹集就业资金总额的95.8%，平均每年安排约21亿元。2005～2013年就业资金总支出为193.59亿元，平均每年21.51亿元（见表1-2）。

表1-2 2005～2013年河南省促进就业方面的资金状况

2005～2014年，河南省始终把就业工作作为解决民生问题之本、构建和谐中原的基础工程，实施积极的就业政策，坚持统筹城乡就业、扩大就业和调控失业并重的原则，大力开展全民创业活动，多渠道创造就业岗位，就业这项民生工程取得了显著成效。

（1）专项就业扶助效果明显，就业总量稳步增加。2013年底，河南省就业人员总量达6431万人，比2004年的5587万人增加了844万人。尤其是开发公益岗位、组织专场招聘会与“就业援助月”等就业服务活动，积极拓宽困难群体的就业渠道，帮助困难群体及时就业、创业。截至目前，全省基本实现了“零就业家庭”动态为零。

（2）河南省大力发展非公有制经济，加快发展劳动密集型产业，以此拓宽就业渠道，增加就业岗位；实现市级以上劳动力市场联网，为劳动者提供准确及时的就业信息，规范劳动力市场管理和职业介绍、职业指导、劳动事务代理等就业服务制度与标准；面向市场需求，加强对下岗失业人员的培训，使培训更有针对性、实用性和有效性。2005～2013年，全省城镇失业率保持在3.1%～3.5%。

（3）强化制度建设的长期效果，就业的长效机制初步形成。通过十大民生工程的推动，尤其是农民转移就业投入的不断增大及“雨露计划”、阳光工程的持续推进，全省建立健全了覆盖社会方方面面和各类人群的公共就业服务、人力资源市场、职业培训、就业援助、失业保险和预防五项制度，形成了较为完整的促进就业工作体系。

（4）支持小微企业发展，以创业带动就业的机制基本建立。通过实施十大民生工程，创业培训得以广泛开展，创业主体加快培育，其创业能力持续提升。小额担保贷款发放力度不断加大，工作程序逐步简化，为创业提供资金支持，小微企业获得资金支持更加容易，全省创业活跃度进一步提高，创业对就业的拉动作用明显增强。

（二）政策措施特点显著

（1）重视程度不断加强。十大民生工程已经成为河南省提升民生水平、确保改革红利最大限度释放的重要载体。河南省委、省政府的重视程度在不断加强，从一开始仅仅以普通文件发布，到后来由省委、省政府共同发布，从一开始仅仅听取汇报，到后来在政府工作报告中向全省人大代表报告。2005～2009年，就业被放在十大民生工程工作方案的第7～9位，从2010年开始，就业被放在了十大民生工程工作方案的首位，这充分体现了促进就业是最大的民生工程这一理念，未来实现充分就业依然是河南省委、省政府重中之重的工作。

（2）覆盖范围持续扩大。2005年，河南省的就业民生工作对象还仅仅局限在下岗再就业人员，较为单一。2007年，河南省首次提出动态消除“零就业家庭”的概念。2008年，河南省首次将农民进城务工和农村富余劳动力转移就业纳入认真做好就业再就业工作范畴。2010年，河南省提出加大小额担保贷款工作力度和实施百村万户旅游富民工程。从这些变化中可以看出，河南省将就业工作列入十大民生工程之后，覆盖范围持续扩大，内涵逐渐深入，十大民生工程已经成为统领河南省就业工作的主抓手。

（3）方式方法更加多样。2005年，河南省的就业民生工作还仅仅局限在定目标、下任务。随着近些年来的不断发展，河南省开始逐步系统化、多样化地实施就业优先战略和更加积极的就业政策，实施全民技能振兴工程等综合、协调的“组合拳”政策措施，使就业工作更加有机地和其他工作结合起来，实现了同步协调、共同发展，不断地发挥了政策组合优势，为全省其他工作的稳步推进提供了坚实基础。

（4）基本超额完成。从历年的数据来看，河南省的就业民生工作基本上都可以超额完成任务，尤其是城镇新增就业、城镇失业率控制方面。这些成绩的取得，是河南各级各部门和社会各界共同努力的结果，在下一步的工作中，河南省应该加压奋进、持续推进，更加有效地完成十大民生工程，为全省经济社会发展做出应有贡献。

（三）对河南省的发展发挥重大支撑作用

促进就业是最大的民生工程，从2005年让失业者充分就业，到2013年实施就业优先战略和更加积极的就业政策，河南省委、省政府加大扶持力度，通过政策引导，实行有利于就业的财政、金融、税收等政策，广开就业门路，鼓励和扶持人们自谋职业、自食其力、兴业创业。持续实施十大民生工程，对河南省经济社会发展有重大现实意义。一是正确地处理了发展经济和扩大就业的关系，河南省通过经济社会的发展扩大了就业领域与范围，通过就业数量增加保证了经济社会发展的质量和速度，实现了促进经济发展与扩大就业的良性互动。二是正确地处理了经济结构调整和扩大就业的关系，河南省通过鼓励农民转移就业、实施百村万户旅游富民工程等，不断倒逼产业结构转型和调整，实现了经济结构调整和就业结构调整协调推进。三是正确地处理了深化改革和扩大就业的关系，充分地考虑了职工下岗分流和社会可承受能力相适应的关系，河南省通过下岗再就业和帮助困难就业人员就业，有效地消除了群众和企业的后顾之忧，把减员增效和促进再就业有机结合，实现了改革的快速推进。四是正确地处理了城乡经济协调发展和扩大就业的关系，河南省通过实施全民技能振兴工程、阳光工程、“雨露计划”，不断加大农村富余劳动力的转移力度，持续加快河南省城镇化进程，对在更高层次上解决好“三农”问题提供了有力保障。五是正确地处理了完善社会保障体系和扩大就业的关系，河南省通过促进残疾人就业、保证“4050”人员就业、动态消除“零就业家庭”等，保障了困难群众的基本生活，完善了社会保障体系，为深化改革和扩大开放提供了支撑。

二 存在问题

2005～2013年，虽然十大民生工程对河南省的就业形势提供了很多利好，但是受所处发展阶段和经济实力的局限，河南省还有许多亟待解决的问题。

一是目标制定过于宏观。从十大民生工程的目标任务来看，每年对目标任务的制定过于宏观，只提出了总体指标，缺乏对就业结构的细化要求。当前，河南省经济周期延长造成的周期性失业，经济结构调整造成的结构性失业，淘汰落后产能造成的转型性失业，以及选择性机会增多造成的摩擦性失业交织并存。有鉴于此，就业的目标应该更加具体，有重点地开展专项扶持，积极适应当前调结构、促转型的要求。从十大民生工程的具体要求来看，就业工作常态化现象明显。十大民生工程已经成为相关主管部门的日常工作，但跨部门的综合政策略显不足，这对充分发挥十大民生工程的聚力推动作用有一定的削弱，对有针对性地解决就业问题缺乏有效的支撑。

二是针对性、延续性有待提高。十大民生工程在实施过程中，强调了就业的基础地位，但对创业的带动作用没有突出体现。据统计，创业已成为就业新的增长点，一个人创业可以带动4.5个人就业。河南省的十大民生工程对创业工作的肯定和支持力度还远远不够，具体表现在以下几个方面：（1）培训针对性有待提高。在促进就业的各类职业培训中，体系化、终身化的培训机制还没有形成，作为促进就业的重要手段，十大民生工程对这项工作的聚焦较少，不足以解决河南省当前大学生就业难与“技工荒”现象并存的问题。（2）个别政策延续性不足。有些民生工程只是在某一年中出现了，以后就没有再提，这就造成了一定的政策浪费，需要在强化中心工作的同时，提高其他政策的连续性和与其他民生工程的衔接性。

三是手段较为单一。十大民生工程的就业工作突出了对就业人数和就业数量的要求，但是项目支持不够，尤其是在促进就业的孵化园和孵化中心发展方面，孵化园和孵化中心对帮助初创者积累创业经验、降低创业风险有重要的支撑作用，为创业者提供创业培训、小额贷款、项目选择、创业咨询、创业孵化、工商注册、税务申报等“一条龙”服务非常有必要。但是十大民生工程对这类项目的支撑还不到位。从2005～2014年的就业资金筹集情况来看，财政安排资金占就业筹集资金的90%以上，没有发挥社会资本应该发挥的重大效益，制约了就业这项民生工程的效应最大化。

四是促进就业的体系还没有形成。十大民生工程已经开展了多年，但是适合河南省的、完善的、接续能力强的就业体系还没有完全形成。劳动者的就业再就业政策、失业过程中的社保政策和帮扶政策、转型就业的培训政策等相互衔接，配套的政策体系还有待进一步完善，一条贯穿就业始终、覆盖社会各领域的就业促进和帮助系统还没有完全形成，就业促进和扶持政策零碎化现象较为明显。