第二节 流域水资源公共治理的地方政府协同机制：必要性及类型
一 流域水资源公共治理的地方政府协同机制的必要性
改革开放以来逐渐形成并一度被强化的“指标下压”型环境管理，其所显现的综上问题，亦可以从理念与制度两个层面概括。
其一是理念层面，体现出和受制于政府上下强烈、鲜明的发展主义取向。致力于实现追赶型现代化的发展中国家在“二战”后大多形成发展主义的意识形态。跃迁至80—90年代的第三代“发展主义”最能概括东亚国家包括中国的经济奇迹，在中国相当长时间内某些方面表现得尤其淋漓尽致，展现为四个方面的重要特征：（一）笃信“发展是硬道理”的意识形态；（二）强调政企紧密合作、利益互得的国家合作主义；（三）实施经济计划和重重审批所体现的经济国家主义；（四）民间社会的发展处于国家政策控制之下。这四个方面的特征，施用于环境管理，势所必然推动了“指标下压”型模式的形成，但也严重妨碍了其效用的发挥：一方面，发展主义（二）、（三）、（四）特征，必然导致以行政集权和指标控制的方式来实施“指标下压”型环境管理，并且排斥民间组织对环保工作的参与，或者施以各种准入资格的严格限制；另一方面，发展主义最为强调特征（一），进一步将GDP增长理解为政府部门的中心工作，希冀以经济绩效来换取政治合法性，从而在科技和产业均很落后的情形下，与环保经常构成难以调和的矛盾，使得“指标下压”型环境管理内蕴着难以排解的运作困境。
其二是制度层面，政府体系内外对于环境管理缺失纵横协调机制。纵向上，中央难以有效协调和监管地方环境管理行为。“指标下压”型环境管理奏效的前提是中央对于地方政府及其环保机构落实指标情况有清晰的了解，并有足够的权威和手段作出纠偏。然而如上所析，这一前提通常很难具备：首先，中央环境管理部门多数时候只能依赖非常规性的抽查、暗访以及常规性的地方正式汇报材料来了解地方政府完成环境指标的情况，所获得的信息往往是不完全的，基层甚或可以与直接上级“共谋”提供虚假信息，从而易于造成中央“罚金太高或太低，制裁了合作者而放过了背叛者等”[44]；其次，中央环境管理部门监管权力不充分。环境管理与发展主义的天然张力使得中央政府赋予环境管理部门的实际权能有限，作为监管对象的地方政府，其权力却在改革开放以来迅猛扩张；再次，中央环境管理部门监管手段单一，通常只能靠有限的行政权力、领导人员的个性与情感力量以及阵发性的动员型管理来督促地方完成环境指标，使得监管工作充满博弈与妥协，以及人治特点明显，效力难以持久，而由于环境指标的软性特征，其完成多与地方官员升迁不相关乃至负相关，亦使得中央环境管理部门的垂直监管匮乏正激励手段。
横向上，地方政府间、地方部门之间以及政府与企业、公众间缺乏环境保护协调。一是地方政府间横向协调机制不健全。分权式改革使得属地化逐级发包制演展至极致，为防止造成过度的地方主义，中央行使关键的人事控制权，构造官员晋升的锦标赛[45]，既可以促使地方政府专注于发展竞争，又可以节制地方政府自行其是、尾大不掉的现象。但对于“指标下压”型管理却造成很坏的影响：地方政府间各自为战，拼资源、拼经济，共同放任环境愈加被破坏，并越界相互构成影响，但基于属地利益差别，纷纷采取“搭便车”的行为逻辑，逃避治理责任，这样的地方保护行为最终只能导致水资源环境治理难以经由地方间合作，形成集体理性行动，陷入“囚徒困境”。二是地方环境管理部门和同级其他政府部门缺乏制度化协调。地方环境管理工作难以为地方政府所重视，地方环境管理部门在地方政府体系中不免处境尴尬，无力协调同级部门尤其经济发展部门理解、配合环境管理工作，通常只能依赖上级的高位推动使得其他部门给予环境管理工作一时一地的不稳定支持，麻烦还在于，地方环境治理权很长一段时间内并不为地方环境管理部门专有，而是多部门分散拥有，呈现“九龙治污”，“工业污染归环保局，农业污染归农业部，污水处理厂归建设部，水管理归水利部，海洋污染归海洋局，沙尘暴治理归林业局……如此等等。责、权、利不统一，互相牵制，行政成本极高”[46]。三是政府部门与企业以及社会公众缺乏治污协调。环境指标的下沉式管理，导致基层环境管理与企业排污行为形成事实上的交易关系，现行排污费征收标准的相对宽松，环境指标的间歇性运动式管理造成污染治理的不可置信，也助长了企业排污的侥幸心理，要之，基层环保部门与企业无法确立环保共识，企业环境伦理整体性缺乏，这进一步加大了环境管理部门的监管压力和监管成本；而从普通社会公众来说，鉴于水资源环境问题日益严重，对于环境管理部门逐渐不信任，降低了其制度化参与水资源保护的热情，转而较多采取非制度化的环境维权举动，据统计，中国大规模群体性骚乱不少与环境维权有关，因环境污染导致的伤害与恐惧，甚至一段时间内成为中国社会动荡的首要因素[47]。之所以如此，也是因为“指标下压”型环境管理鲜少给予公众以通畅信息及制度化渠道参与环境事务。
鉴于这些问题，“指标下压”型环境管理对于流域水环境治理日益显现疲态。事实上，作为典型意义上的跨界公共问题，流域由于其流动性与整体性特点，其水污染问题与水资源分配问题的处理尤其要求建构和优化流域地方政府间跨界协同机制。不仅如此，以当前更显严峻的流域水污染治理来说，“由于生态环境的系统性和流动性，污染行为被发现既存在概率低的可能，又存在一定时差”[48]，换言之，污染信息高度分散，难以准确、全面收集，流域污染或许最为典型，地方政府即便抛开自利性考虑，坚定决心，下气力治理污染，但由于污染信息的分散性，对于辖区一些隐秘、偏僻的污染行为也难免疏于防范，通常只得选择“理性无知”，消极做出治理，如此又将对于其他污染行为形成鼓励和示范效应。考虑到这一原因，加强地方政府与社会力量的协调合作，由分散的社会公众充当污染信息源与污染监督者，从而将社会公众乃至污染制造者自身纳入流域水资源公共治理的地方政府协同机制之中，对于有效防控流域水污染非常必要。
二 流域水资源公共治理的地方政府协同机制类型界分
上述分析实际上交代了当前流域水资源公共治理的地方政府协同机制的生发逻辑，此即长期以来盛极一时的“指标下压”型环境管理模式正遭遇着系统性失灵，构成我国各地流域正在演现或轻或重“公地悲剧”的体制根源所在。对此，概括上文分析，求解之道，关键在于建立健全流域水资源公共治理的地方政府协同机制，而其所体现的府际管理取向，实际上使其可以囊括纵向上中央与地方的协同、横向上政府与社会力量之间的协同。循此认识维度，进一步就须思考流域水资源公共治理的地方政府协同机制究竟有哪几种类型。
毫无疑问，迄今为止，新制度经济学对于制度的划分最令人关注。其先驱康芒斯率先将社会生活中人与人之间的关系视为交易，并将交易区分为三种类型：1.买卖的交易，也即法律上平等的人们自愿的交换关系，主要表现为市场主体之间竞争、平等的买卖关系；2.管理的交易，即长期合约确定的上下级间的不平等交易，主要表现为企业内上下级间的命令与服从关系；3.限额的交易，这同样是一种上级对下级的关系，但主要表现为政府对个人的关系。基本上，这三种交易可以分别称为市场交易、企业交易和政府交易。与之相对应，现代社会就有三种基本的制度安排，即市场制度、企业制度和政府制度。从更为抽象的观点来看，企业和政府属于同一性质，即它们都是科层制。在科层制中，人们处于不同的等级序列；而在市场中，人们有平等的权利。缘此，又可以将三种交易制度简化为市场与科层两种制度[49]。两者基于交易成本的考量存在着替代关系：一方面，科层制的企业与市场存在替代关系，两者替代的理由是企业发生的内部交易成本与市场发生的外部交易成本的比较；另一方面，科层制的政府实际上也是一个超级企业[50]，与市场之间同样存在着替代关系，替代的依据则是行政发生的内部交易成本与市场发生的外部交易成本之间的权衡。
后来，新制度经济学者威廉姆森对制度的界分又有了重要发展。其认为交易是商品和劳务在技术上可分的两个单位之间的转移，有两种形式：一种是在两个单位为不同经济主体的情况下，采取平等的市场交易的方式作出转移；另一种是在两个单位为同一主体的两个部门（科层）的情况下，采取内部的管理方式发生交易和转移。市场交易强调交易主体间的平等与竞争，和生产方式的专业化相适应；科层制交易则和一体化生产相适应。从动态的角度来看，交易方式由市场交易向科层制交易转变，生产方式就朝一体化方向发展；交易方式由科层制交易向市场交易转变，则生产方式的专业化程度不断提高。也就是说，科层制交易和市场交易是两种相互转化的治理机制。在市场调控过程中容易出现市场失灵时，科层制就通过资源的内部化战略，形成一体化的等级制组织，减少市场交易行为的发生次数，从而降低机会主义发生的不确定性，最终实现交易费用最小化。值得注意的是，除了科层制与市场两种交易制度之外，威廉姆森后来又认识到在这两者之间还包括大量双边、多边和杂交的中间组织形态，其指出：“在这个由各种制度组成的链条中，一端是古典型市场合同，另一端是集权式的、等级式的组织，介于两者之间的则是企业和市场相混合的各种形式。”[51]
制度变迁理论创立者诺思也对制度做出了区分，并且对制度的认识视野更为开阔。当然，其同样基于交易成本向度理解制度：“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[52]，制度的建立是为了“减少人们交易中的不确定性，再加上技术的采用，两者共同决定交易成本（和生产成本）”[53]。在此基础上，诺思将制度区别为三类：1.非正式约束。是指人们在长期交往中无意识形成的、具有持久生命力乃至构成历代相传的文化沉淀的一部分，主要包括价值观、伦理规则、风俗习惯和意识形态等因素。其中，意识形态居于核心地位，因其可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式。而且意识形态可以软化“搭便车”，从而有效降低交易费用。2.正式约束。是指人们有意识创设的一系列政策法规，它包括政治规则、经济规则和各种契约，以及由这一系列的规则构成一种等级结构。就人类历史的发展而言，正式约束相比非正式约束充其量只是决定人类行为选择的总体约束的一小部分，而且只有在与非正式约束相容的条件下，才能发挥作用。3.实施机制。人们判断一个国家的制度是否有效，不仅要看这个国家的正式约束与非正式约束是否完善，更重要的是要看这个国家制度的实施机制是否健全。离开了实施机制，任何制度安排都将形同虚设。
诺思对于制度的认识拓展到了社会的软性力量方面，亦即肯定了非正式约束同样是制度，并且调节人类的大部分行为。沿此思路，柯武刚、史漫飞亦将制度区分为：1.内在制度。是指群体内随经验而演化的规则。其大都诉诸自愿协调，并由个人在具体环境中决定接受或不接受违规行为的后果。内在制度具有非正式和正式两种形式，非正式的内在制度包括久已有之的习惯与习俗、内化规则，其对违背者施加的惩罚并不通过有组织的方式来定义和运用；正式的内在规则则要求由某些社会成员以有组织的方式实施惩罚。2.外在制度。包括禁令性规则、指令性规则以及程序性规则等形式。是由一个高踞于共同体之上的主体设计出来并施用权力强加于共同体的。因此外在制度总是隐含着某种自上而下的等级制，对违反者所施加的惩罚也永远是正式的，并且往往诉诸暴力。权衡内外两种制度，内在制度由于大多是非正式的，并在社会里不断演化，因此具有某种灵活应变的优势，而且其还可能掺杂着同情和遗憾，承认人人难免犯错，但社会的运转需要坚持一定的准则，所以内在制度又可视为保持群体整合的“文化黏合剂”。当然，内在制度也有缺陷，即不能排除所有机会主义行为。是故，内在制度尽管引导着成员的多数行为，但实际上所有复杂的大型社会都采用了外在制度以支持合作行为[54]。
新制度经济学者以上认识，一致之处实质大于不同之处，虽然“内在/外在的区分与非正式/正式的区分并不总是吻合的”[55]，然而正式约束与外在制度以及科层制三者的内涵相当接近，均强调了自上而下的强制特征，而且指向共同的制度主体——政府（不过，科层制主体除了政府还包括企业）；非正式约束和内在制度则肯定包括了市场机制，因为后者恰恰体现为一种典型的自发秩序，靠“无形之手”来协调人们的行为[56]。按此，见之于流域水资源公共治理，抛开不稳定的过渡性形态，其地方政府协同机制基本类型应有三，一是科层型机制，亦即国家纵向上垂直发力，经由流域管理机构、流域法治、政党领导与整合、可交易水权制度、河长制等诸如此类可以概括为直接管制的途径，对于流域水资源公共治理的地方政府协同施以正式约束；二是市场型机制，经由权力分置与跨界公共资源使用权交易的各种类型，诸如流域水权交易、府际生态产品交易与生态补偿等政策工具，以经济利益因素诱致流域水资源公共治理的府际协同；三是非正式关系机制。亦即依托流域区内，“各地官员和公务人员之间因公务或私情所形成的对政府间关系有影响的个人关系或团体关系”[57]，以及有助于促成、维系此种关系的流域地方政府声誉、社会资本等因素，依此推动流域水资源公共治理的地方政府间协同。
恰由于新制度经济学者对于制度的认识越发开放，制度类型的理论呈现也更加多样。埃莉诺即认为，制度存在于多种多样的人类情景之中，以不同的形式展现，制度多样性乃是人类最基本的事实，无论是我们在家庭领域、工作领域、市场领域、宗教领域，以及政治领域，还是我们在私人组织、公共组织和非营利组织等不同组织场域中，当我们从事生产、交易、管理、合作等各种活动时，都会面临着我们对其他人遵守制度的期待，以及他们也对我们同样能够遵守制度的期待等复杂的制度问题。不同情景、不同场域、不同活动，存在不同的制度[58]。正是以制度多样性为出发点，埃莉诺针对哈丁的“公地悲剧”、普遍使用的“囚犯困境”和奥尔森的“集体行动的逻辑”三个理论模型所引出的政策隐喻——均号称“唯一”方案的中央集权与私有化两项主张提出批驳。转而通过世界各地的大量案例分析，揭示了“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”[59]。亦即存在着体现自主治理的第三种制度方案。埃莉诺强调了自身研究以及自主治理机制适用的对象乃是小规模公共池塘资源（占用者要限定在50—15000人以内），在此基础上，自主治理机制具有八项设计原则：清晰界定边界、使占用和供应规则与当地条件保持一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可、分权制企业[60]。自主治理方案能否“嫁接”到更大规模的跨省、跨国流域水资源公共治理的地方政府协同机制上？事实上，通过“嵌套”的方式是有可能实现的，也即将流域资源的占用者作为一个子单元嵌到上一层级的治理单位中。每个子单元都是一个小的、完整的和相对独立的治理单元，但同时作为一个整体参与上一层级的治理活动。而要能够进行嵌套，必须存在多个具有相对独立性的治理单元，这既包括政府组织，还包括自主组织的资源治理单元[61]。允许在不同层面上组织多个治理单元的体制即所谓“多中心体制”[62]。
也由此，流域水资源公共治理的地方政府协同机制还应存在一种类自主治理机制的府际治理型机制，其可以循着两个维度展开：一是以流域地方政府及其部门为主体，进行自主交往、谈判和协商，围绕流域水资源公共治理形成共识或开展联合行动，政府间协议及其执行是其正式、主要的成果。二是流域区公益型参与者（环保NGO及个人）、生计型参与者（依靠流域谋生的农民、渔民等）、营利型参与者（企业部门）作为流域政策网络利益相关者，与权责型主体（政府部门）博弈、互动，共同推动和型塑流域水资源公共治理的地方政府协同行为，例如用水户协会自治性管理流域水资源；民间力量自愿性参与流域治理，并通过“呼吁”机制乃至非制度化参与行为倒逼流域各地方政府针对流域水资源公共治理加强相互协作；公益性环保组织发起公益诉讼；企业部门建构政策议程，在流域水资源公共治理的地方政府间协同机制型构中表达自身利益诉求；等等。由于社会力量参与可以对于流域水资源公共治理的跨界协同产生显著的外在压力并能作出社会主体的独特贡献，因此也可以专门增列一种流域水资源公共治理的公共参与型机制，其仍可归属于府际治理型协同机制，但在理论与实践层面需要专门予以重视和推动。
流域水资源公共治理的科层型协同机制主要由权力方式调节，展露刚性力量；市场型协同机制主要由契约方式调节，显示韧性力量；府际治理型机制主要由协商方式调节，具有弹性力量。严格来说，上文另外提及的非正式关系机制并非一种独立的机制形式，一方面其与科层型机制“难舍难分”。事实上，科层型机制越是显现其权力刚性，越可能伴生非正式关系机制。一是由于科层型机制倚重自上而下的规则、命令等刚性方式，难以取得流域内地方官员群体的内在信任与支持，衍生或加重政策执行过程的委托—代理问题，鉴于此，上下级若在正式的科层型机制之外，通过工作性质的正常交往与沟通，确立起信任导向的非正式关系机制，就可以作为柔性的“润滑剂”，对于科层型机制的运行起到一定程度的弥补或加强作用[63]；二是科层型机制实际上也难以克制非正式关系机制的同步形成。如前，周雪光曾研究指出，谈判与博弈是中国政府间上下关系的常态现象。例如围绕环保指标的落实，面对上级的“常规模式”和“动员模式”，下级政府往往在三种博弈策略中变换选择：正式谈判、非正式谈判和准退出。非正式谈判重点通过与上级官员建立交往，在社会关系背景下展开[64]，正体现出非正式关系机制的特点，其附着于正式的科层型机制之上，稳定存在、持续作用和重复再生[65]。甚至，其重要性要远远高于正式机制，后者往往是一种用于“掩盖”真实议程和结构的装饰[66]。
另一方面，非正式关系机制与市场型机制、府际治理型机制亦“密不可分”。市场型机制旨在通过市场交换、订立契约，实现流域地方政府间对于流域水资源公共治理的互利共赢，尽管科层型机制可以提供外驱力及实施保障；但非正式的关系机制经常伴随其中，其一，可以促进市场交易和契约关系的顺利订立，降低搜寻市场交易对象信息，以及商定契约、讨价还价等方面的交易成本；其二，越来越多的新古典经济学者认识到完备契约假设脱离现实，现实世界几乎所有的市场交易都是不可能签订完备契约的。体现非正式关系机制的信任和声誉因素发挥着重要的互补性治理作用，可以缓解显性交易契约缺失下的激励问题，从而将市场效率保持在一个较高水平上[67]。而就府际治理型机制来说，其与非正式关系机制更可谓“如影随形”，呈现“U”形演变趋势：府际治理萌发阶段，地方政府的合作频率偏低，地方政府为规避契约风险倾向于选择非正式关系机制，就此逐渐加强信任，密切联系，使得府际合作持续升温；府际治理确立阶段，地方政府对于订立协议、设立专门组织机构、加强制度化沟通、协商等正式协作策略的运用远超过非正式关系机制；府际治理巩固阶段，府际协同的正式制度和规则基本形成，非正式关系机制反超正式协作机制[68]。
“正式制度变化背后的因果过程就埋藏在经济和政治行为者经常性的非正式互动当中……政策精英必须意识到适应性非正式制度的存在；那些适应性非正式制度的显著效果应该至少与一部分政策精英（典型的改革家们）的议程——不管是潜在的还是公开的——相吻合。”[69]就此，就流域水资源公共治理的地方政府间协同而言，非正式关系机制不应被研究者和实践部门所漠视，如果运用得当，将可以发挥很重要的“催化”或“附加分”作用，也可以引申出流域地方政府“关系资本”这一概念，作为一种社会资本，其有助于“搞定”流域水资源公共治理的地方政府间协同。林尚立曾分析指出：“在行政活动中，每一个官员或公务人员在于其他政府的官员或公务员打交道时，都会试图以自己意志的影响对方，同样，对方也是如此。因此，如果各自的意志能在相互的作用中达到某种一致或协调，那么各自多代表的政府或政府部门的某项公共行政活动就有可能达到目标，反之，如果双方的意志严重对立和冲突，那么，双方都将达不到预期目的。从中看出，官员及公务员间关系的完善和发展，对协调政府间关系具有十分重要的意义。”[70]
尽管如此，流域地方政府间非正式关系机制实证层面并不易于为普通研究者捕捉和挖掘，地方官员间致力于建立“私人关系”，也不排除有“拉帮结伙”、搞畸形“朋友圈”的可能（或者造成这方面的廉政风险），深入流域地方政府部门研究这一机制极可能引发受访官员警觉乃至抵制，从而较难保证实证材料的翔实、可靠，实践中非正式关系机制赖以生成的关系资本在发展过程中也往往伴随着消极的社会影响，构成其“副作用”的一面[71]。更主要的是，如上所析，非正式关系机制并非一种独立发挥作用的机制形式，有鉴于此，本书不打算对其作出专门探讨，而是在研究流域水资源公共治理的三种正式机制——科层型机制、市场型机制以及府际治理型机制（含公共参与型机制）时，一些方面有所涉及。
结语
为求解深刻、严峻的流域水资源危机，须首先对于盛行已久的“指标下压”公共环境管理模式做出系统检讨，在此基础上，思考建构流域水资源公共治理的府际协同机制。新制度经济学基于交易成本向度揭示制度的不同类型及其相互转化关系。以流域水资源公共治理而言，抽象意义上，地方政府面临合作对象选择、协议签订、执行、监督等各个阶段的交易成本。这些交易成本发生在区域合作的不同阶段（见表2-1）[72]。基于各阶段交易成本的权衡，理论上，流域水资源公共治理的地方政府间协同应在科层型机制、市场型机制以及府际治理型机制三者间随时作出切换。但实际上，正如埃莉诺所言，“对所有的绩效标准来说，没有任何制度安排能表现得比其他制度安排都出色，所以，对问题的权衡永远是必要的，没有十全十美的制度存在”[73]，针对她本人研究揭示的自主治理机制，同样认可其局限所在：“这样的制度安排在许多场景中都具有不少弱点。牧人可能高估或低估草地的负载能力。他们自己的监督制度可能出现故障。外来的执行人在事先承诺将按某种方式行事后，可能又不实施。在实际场景中，各种问题都可能发生，就如理想化的集中管制制度和私有财产制度中的情况一样。”[74]有鉴于此，诚如蓝志勇所言，最可行的思路是形成一种互补性错位机制[75]。其中，科层型协同机制、市场型协同机制、府际治理型协同机制三者相互配合、相得益彰，但同时根据此三者运行中的交易成本情况作出比较，进而确立一者为主导性机制。
表2-1 区域合作中的政治协调交易成本
[1] 《国家统计局：改革开放40年中国GDP增长33.5倍年均增长9.5%》（http://finance.sina.com.cn/roll/2018-08-27/doc-ihifuvph9590158.shtml）。
[2] 白俊红、聂亮：《能源效率、环境污染与中国经济发展方式转变》，《金融研究》2018年第10期。
[3] 孙玉阳、宋有涛、王慧玲、布乃顺：《中国六大流域工业水污染治理效率研究》，《统计与决策》2018年第19期。
[4] 李华：《隐蔽的水分配政治》，社会科学文献出版社2018年版，第142页。
[5] 张紧跟、唐玉亮：《流域治理中的政府间环境协作机制研究——以小东江治理为例》，《公共管理学报》2007年第3期。
[6] 吴卫星：《环境权的中国生成及其在民法典中的展开》，《中国地质大学学报》2018年第6期。
[7] 不仅仅水环境，对于大气、土壤等环境管理实质上均采取这一模式。
[8] 荣敬本、崔之元、何增科等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第27页。
[9] 童克难：《“十三五”水污染物总量怎么控制？》，《中国环境报》2015年8月6日第3版。
[10] 《“十三五”施行用水总量和强度双控 水耗强度下降23%》（http://www.sme.gov.cn/cms/news/100000/0000000033/2016/11/17/1eeccef75b86408db7a02a0ea55a328f.shtml）。
[11] 黄益平：《改变地方政府行为》，《财经》2013年第32期。
[12] 曹小佳：《谁来配强环保一把手？》，《中国环境报》2014年12月17日第2版。
[13] 陈燕、黄怡：《环保局长渐受重用？近5年珠三角共4位环保局长升任区（市）主官，而2005—2010年仅有一人》，《南方都市报》2015年11月6日第11版。
[14] [美]李侃如：《治理中国》，赵梅等译，中国社会科学出版社2010年版，第283页。
[15] 周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期。
[16] 周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期。
[17] 《广州水务局：将投140亿治理16条广佛跨界河》（http://env.people.com.cn/n/2014/1120/c1010-26058400.html）。
[18] 周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期。
[19] 周黎安：《中央和地方关系的“集权—分权”悖论》（http://www.cssm.org.cn/view.php？id=16019）。
[20] 周黎安：《中央和地方关系的“集权—分权”悖论》（http://www.cssm.org.cn/view.php？id=16019）。
[21] 《治理黄浦江上游水源地污染迫在眉睫》（http://cppcc.people.com.cn/n/2013/0909/c34948-22848175.html）。
[22] 许新宜、杨丽英、王红瑞、高媛媛：《中国流域水资源分配制度存在的问题与改进建议》，《资源科学》2011年第3期。
[23] 黎元生、胡熠：《从科层到网络：流域治理机制创新的路径选择》，《福州党校学报》2010年第2期。
[24] 郄建荣：《写匿名信通报污染太无奈 环境执法亟须垂直管理》（http://news.qq.com/a/20070921/000900.htm）。
[25] 《陈吉宁：有些地方政府干预环保执法》（http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Practice/201603/t20160312_244657.htm）。
[26] 冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。
[27] 刘伊曼：《环保官员尴尬事：执法两难 升迁不易》，《南方都市报》2015年3月11日第AA25版。
[28] 毕诗成：《为人民服务何以成了为领导服务》，《杂文选刊》2009年2月上旬版第2期。
[29] 林自力：《谁能理解环保局创收的“苦衷”》（http://env.people.com.cn/GB/8220/43040/3542807.html）。
[30] 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第2期。
[31] 倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》2018年第5期。
[32] 颜昌武：《基层治理中的“谋生式”行政——对乡镇政府编外用工的财政社会学分析》，《探索》2019年第3期。
[33] 《环保厅赵挺副厅长在苏中、苏北农村连片整治工作推进会上的讲话》（http://www.jshb.gov.cn/jshbw/rdzt/nchjlpzz/ldjh/201107/t20110722_177548.html）。
[34] 余桃晶等：《乡镇环保站 顶起一片天》，《中国环境报》2012年2月15日第5版。
[35] 《创收余地真大！环保局100多人吃“排污费”》（http://www.huaxia.com/zk/sszk/wz/2013/04/3303239.html）。
[36] 唐薇：《新〈环保法〉对政府环境责任规定的突破及落实建议》，《环境保护》2015年第1期。
[37] 《人民大学评估报告：新环保法四个配套办法实施初显成效》（http://news.163.com/17/0419/17/CIDBDPUR00018AOR_mobile.html）。
[38] 黄文玥、刘博：《新〈环保法〉实施中的问题和对策——以沱江流域内江段环保执法为例》，《内江科技》2018年第7期。
[39] 张硕：《我国环境保护财政支出的现状及建议》，《河北经贸大学学报》2016年第6期。
[40] 苏艺：《基层环保人，如何提干劲》，《人民日报》2018年8月22日第23版。
[41] 李斌、马天云：《中国多地环保官员落马 利用手中审批权索贿敲诈》（http://env.people.com.cn/n/2014/0318/c1010-24660538.html）。
[42] 吴志刚：《两个月江苏10余官员“落马”，环保领域成“腐败高发地”》（https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1258677）。
[43] 王连权等：《党纪政纪自然环境和政治生态的双重污染——江苏省淮安市环保系统“塌方式”腐败案件的警示》，《中国纪检监察报》2015年4月22日第3版。
[44] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，陈旭东等译，上海三联书店2000年版，第24页。
[45] 是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，可以是GDP 增长率，也可以是其他可度量的指标。改革开放以来晋升锦标赛的最实质性的变化是考核标准的变化，地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅[参见周黎安《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》（http://www.aisixiang.com/data/18217-4.html）]。
[46] 潘岳：《告别“风暴”，建设制度（二）》（http://news.163.com/07/0910/08/3O114Q4E 000121EP_2_mobile.html）。
[47] 刘鉴强：《环境维权引发中国动荡》（http://www.ftchinese.com/story/001048280）。
[48] 金太军、唐玉青：《区域生态府际合作治理困境及其消解》，《南京师大学报》2011年第5期。
[49] 盛洪：《分工与交易——一个一般理论及其对中国非专业化问题的应用分析》，上海三联书店1992年版，第10—11页。
[50] [美]R.科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英译，上海三联书店1991年版，第22页。
[51] [美]奥利佛·E.威廉姆森：《资本主义经济制度》，王伟等译，商务印书馆2002年版，第64页。
[52] [美]道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225—226页。
[53] [美]道格拉斯·C.诺思：《新制度经济学及其发展》，陆平等译，《经济社会体制比较》2002年第5期。
[54] [德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2003年版，第120页。
[55] [德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2003年版，第119—139页。
[56] [德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2003年版，第116页。
[57] 林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第98页。
[58] 李文钊：《制度多样性的政治经济学——埃莉诺·奥斯特罗姆的制度理论研究》，《学术界》2016年第10期。
[59] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，陈旭东等译，上海三联书店2000年版，第10页。
[60] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，陈旭东等译，上海三联书店2000年版，第108页。
[61] 张振华：《“宏观”集体行动理论视野下的跨界流域合作——以漳河为个案》，《南开学报》2014年第2期。
[62] Elinor Ostrom，“Coping with Tragedies of the Commons”，Annual Review of Political Science，Vol.2，No.2，1999.
[63] Janos Kornaï，The Socialist System：The Political Economy of Communism，Princeton，New Jersey：Princeton University Press，1992.
[64] 周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期。
[65] 袁超：《“关系”裹挟、科层失灵与官场逆淘汰》，《理论探讨》2017年第3期。
[66] [美]W.理查德·斯科特、杰拉尔德·F.戴维斯：《组织理论——理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社2011年版，第33页。
[67] 李晓义、李建标：《社会偏好、不完备契约与市场交往》，《天津社会科学》2009年第3期。
[68] 锁利铭：《地方政府间正式与非正式协作机制的形成与演变》，《地方治理研究》2018年第1期。
[69] [美]蔡欣怡：《绕过民主：当代中国私营企业主的身份与策略》，黄涛等译，浙江人民出版社2013年版，第13—36页。
[70] 林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第100—101页。
[71] 陈云松、边燕杰：《饮食社交对政治信任的侵蚀及差异分析：关系资本的“副作用”》，《社会》2015年第1期。
[72] Feiock R.C.，“Rational Choice and Regional Governance”，转引自锁利铭《地方政府区域治理边界与合作协调机制》，《社会科学研究》2014年第4期。
[73] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，谢明等译，上海三联书店2000年版，第26页。
[74] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，陈旭东等译，上海三联书店2000年版，第36—37页。
[75] 蓝志勇：《现代公共管理的理性思考》，北京大学出版社2014年版，第105页。