第二节 流域水资源公共治理的地方政府协同机制界说
《中国大百科全书》如此定义“流域”：“由分水线所包围的河流集水区。分地面集水区和地下集水区两类。如果地面集水区和地下集水区相重合，称为闭合流域；如果不重合，则称为非闭合流域。平时所称的流域，一般都指地面集水区。每条河流都有自己的流域，一个大流域可以按照水系等级分成数个小流域，小流域又可以分成更小的流域等。另外，也可以截取河道的一段，单独划分为一个流域。”
流域既然是集水区，除了自身水体外，还应包括水流经的土地以及土地上的植被、森林和土地中的矿藏、水中以及水所流经的土地上的生物等。因此，流域中的水体、地貌、土壤和植被等各因素构成一个紧密相关的整体，流域植物群落的构成受到了气候、土壤的构造及其化学特征的影响，植物又影响了水体的径流率、蒸发损失和土壤侵蚀。而且，由于任何水体都依赖于源区的水流，受制于源水的流向，故流域内的水体不仅在物质和能量的迁移上具有方向性，在上中下游、干支流、左右岸之间也体现出相互制约、相互影响。
同时，流域不仅是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，其所在的自然区域又是人类经济、文化等一切活动的重要社会场所。人类为了生存，必须开发利用流域中的各种自然资源，包括水、土地、矿藏、植被、动物等；流域内的经济政策、经济发展状况都在很大程度上影响到流域生态环境；合理的经济发展模式、较高的经济发展程度会为流域生态环境的良性发展创造较好的经济条件，并为其提供坚实的经济基础，反之则会对流域生态环境造成破坏[17]。
已故诺贝尔经济学奖得主、印第安纳制度分析学派创始人埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom，下文简称埃莉诺）也正是从经济与社会发展角度，研究了流域水资源的特殊性及其保护难题与治理之道。其在经济学意义上将流域水资源归为一种典型的“公共池塘资源”，亦即“一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源”，具有非排他性和竞争性的组合特性，因而在消费上存在着特殊的“拥挤效应”和“过度使用”问题，在缺乏恰当的制度安排的情况下，就将出现数量众多、类型多元的消费主体基于“搭便车”心理从而对流域水资源过度提取或大肆污染、破坏的现象，进一步引发整个流域水资源枯竭或者生态恶化的结果[18]。
与此类似，环境法学者以“公众共用自然资源”来形容流域及其同类资源。所谓公众共用自然资源，亦即产权主体与边界明确、具有排他性和稀缺性、以自然资源形式存在的物质性资产，公众共用自然资源具有主体数量的不特定多数性、客体性质的非排他性、利益主体对利益客体的共同享用性特点[19]。却也由于这些方面的特点，经常会造成公众共用物悲剧，亦即公众共用自然资源因人们不加节制地利用（包括浪费、过度利用、竭泽而渔式的滥用和杀鸡取卵式的破坏性利用等）、不当管理等，质量严重退化[20]。
总而言之，流域水资源无论归为制度分析学者所言公共池塘资源，抑或环境法学者所谓公众共用自然资源，有一点看法是一致的，即在人类社会密集开发乃至破坏性使用下，流域水资源有着极为显著的脆弱性，而避免其濒临枯竭、沦为“公地悲剧”进而反过来报复人类的办法，正在于从流域整体性、系统性特征出发，坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的整体性治理理念，采取一体化保护模式，此即以流域系统的整体性为出发点，通过法律、政策等工具，克服现有的碎片化模式弊端，实现各部门及行政区划之间的协调配合，最终建立流域整体性、一体化的保护机制，并且推动多元治理力量对于流域治理的参与，臻于流域治理收益的最大化[21]。2019年9月在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记即强调提出：治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展[22]。
然而，尤其黄河这样的大中型流域，水资源治理问题往往最为突出，因其通常横跨多个地方行政辖区，“各吹各的号，各唱各的调”，较难实现治理行动的协调一致。深层原因则在于，改革开放以来，地方自主性（亦即地方官员基于辖区利益乃至官员私利做出自主性行动的能力）不断趋强，形成“地方法团主义”[23]、“中国特色的维护市场的经济联邦制”[24]、“事实上的行为联邦制”[25]、“地方市场社会主义”[26]等理论上不一而足却又指向一致的范式特征，促使地方政府成为制度创新的“第一行动集团”，进行了“渐进式改革及其所采取的分级制政策试验”[27]，这一方面是中国过去近四十年中经济取得飞速发展的谜底所在[28]；另一方面，也同样基于地方自主性因素，导致流域水资源治理经常陷入各自为战的割据状态，呈现地理学者所谓“行政区行政”[29]治理模式，造成流域水资源无序开发和利用，流域区地方政府对于辖区微观主体流域水资源污染行为难以形成治理合力，显现“九龙治水”，乃至出于辖区经济增长考虑，保持“理性无知”，消极作出管理和处置。2019年，中央生态环保督察两批“回头看”对各省长江流域生态环境保护问题的反馈意见，就透露出这一情况：
江西：鄱阳湖水环境形势仍不容乐观。部分市县污水处理问题突出。流域超标排污问题仍较常见。流域生态破坏问题突出。
湖南：洞庭湖区污染防治工作还有明显短板，生态环境保护形势依然严峻。生活污水污染问题仍然突出。一些工业园区环境管理混乱。石煤矿山生态破坏严重。
安徽：一些地区和部门对“共抓大保护、不搞大开发”的认识还不够到位，措施还不够有力。城市生活污染治理推进不力。港口码头水污染防治设施不完善。长江江豚栖息地保护不力。侵占沿江湿地问题多发。
贵州：推进长江流域生态保护问题依然突出，形势不容乐观。自然保护区内违规开发问题突出。生态敏感区域违规项目整治不力。
湖北：问题依然较多，形势依然严峻。沿江工业污染和环境风险依然突出。非法码头清理整治不到位。船舶污染与风险不容忽视。
四川：沱江流域结构性、布局性污染问题依然突出，形势不容乐观。环境基础设施建设管理不到位。农业农村污染依然严重。黑臭水体整治力度不够[30]。
引入外部性概念也有助于理解。一直以来，由于有关外部性的文献大多探讨私人外部性，政府外部性现象广泛存在却很容易被忽略[31]。然而即如流域区地方政府疏于治理甚至放纵辖区微观主体对于流域水资源的滥用或污染行为，究其客观结果而言，正是体现出一种政府（负）外部性，区域经济学也将此种政府外部性称为区域经济活动外部性[32]。负外部性实质是一种零和博弈，一方的可能收益建立在他方的损失之上，听任其发展，而非通过市场价格买卖让损失方获得补偿，其结果将愈演愈烈，并且相互比攀，直至造成流域水资源公共治理中，各方均采取机会主义策略，水量分配时设法多提取，污染治理时选择“搭便车”，最终难免酿成“公地悲剧”，造成流域水生态的恶化。
流域水资源公共治理的外部性、“搭便车”诱惑以及有可能招致的“公地悲剧”结局表明，流域水资源公共治理中的各个地方政府间是相互依存的关系，每一者的行为都会对他者产生影响，每一者在作出行为选择时都需要考虑他者的行为选择。在此意义上，建立健全流域水资源公共治理的地方政府协同机制，是解决现有流域水资源环境治理困境的必由之路[33]。所谓流域水资源公共治理的地方政府协同机制，即为流域上下游地方政府间围绕水量分配、水资源开发和保护等展开的相互协同机制关系，其基本内容包括“由谁来协同、协同什么、怎么协同”等几方面，具体而言，一是协同主体及其相互关系，此即流域上下游地方政府间，也包括流域内同为利益相关者的企业、第三部门和社会公众之间，乃至这些社会主体与地方政府间相互作用的协同关系；二是协同手段，是指在不同的治理体制下，以流域各个地方政府为主的协同主体所采取的各种政策工具的组合；三是协同机制，包括正式和非正式的机制安排，是协同主体间关系以及协同方式差异的制度基础[34]。
“协同”是流域水资源公共治理的地方政府协同机制中心词汇和落脚点，通常意义上，与协作、合作、协调属于意义极其相近的一类词汇。尽管如此，仍有学者试图把握其中看似微妙却显重要的一些区别所在。Agranoff Robert和Michael McGuire就指出，协作是指共同协力达成共同目标，合作则是以互惠价值为基础；Green和Matthias按照组织扁平程度、自治程度和沟通强化的趋向，把组织间关系理解为由竞争、合作、协调、协作和控制所组成的连续光谱，合作位于较低的一端，协作则在较高的一端；Gary进一步提出，协作相比合作和协调是一种更长期的综合过程。从这些认识出发，“协同”内涵应该更接近于协作[35]，强调跨越组织和辖区区隔，着眼长远，携手共进；以本书论题来说，不仅要实现流域内各地方政府间良好的沟通与一致行动，而且呼唤政府与NGO、公民、企业之间也形成广泛互动、交流[36]。
流域水资源公共治理的地方政府协同机制体现政府间关系向度。有研究以美国政府间关系发展为例，总结出以重视制度和结构、相互制约与均衡为特征的“联邦主义”，以科层参与、互动博弈为特征的“府际关系”，以解决争端、协商对话、网络参与为特征的“府际管理”三个发展阶段[37]。事实上，府际管理代表了不单在美国，其他国家亦共同呈现的政府间关系最新趋向。正如加拿大学者戴维·卡梅伦指出，“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明，部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见着过时了。不仅在经典联邦制国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可见唤作‘多方治理’的政府间活动越来越重要了”[38]，这种“多方治理”也就是“府际管理”，其一方面强调政府间在信息、自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作；另一方面强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策[39]。由此推及开去，流域水资源公共治理的地方政府协同机制，其维度有二，一是流域内地方政府协同维度；二是政府部门与企业、NGO、公民等社会力量的协同维度。有鉴于此，流域水资源公共治理中的地方政府协同机制应分别在流域各地方政府间以及政府与多元社会主体间两个方向建构，就水资源分配和开发、水污染治理等议题彼此沟通信息、协商权责义务和解决纠纷，在利益均衡点上达成观念及行动的一致。