第二章 中国地方营商法治环境评估的理论基础

第一节 既有研究的贡献

地方营商法治环境评估与优化，属于涵盖经济、法律、公共管理等多学科的交叉研究，由于学科传统不同和研究范式的差异，各学科研究在基本概念、研究论域、话语习惯上都存在差别，通过文献检索发现本书研究涉及4个主题，围绕这4个主题国内外既有相关研究的贡献可以概括如下。

一、投资环境评价与投资区位选择研究

投资者在对投资类型、投资额度、投资目的地、投资方式等问题进行投资决策时，必然要考虑到影响其投资回报和风险的各种非由投资者控制的外在因素。经济学将这些因素概括为“投资环境”，通常包括政治环境（如国家政权和社会的稳定程度）、市场环境（市场消费能力及消费习惯）、自然环境（自然资源保有量以及开发水平、利用程度等）、基础设施环境（如供电、交通、通信等）以及法治环境（通常指对投资者产生约束力的各类制度规定及其实际运行情况）等。经济学研究这些因素与投资者选择的影响关系，并站在投资者的立场上对不同国家、不同地区、不同时期的投资环境进行对比分析，为投资者正确作出投资决策提供帮助，也反过来为希望争取投资以促进经济发展的各级政府提供优化投资环境指引。

在国际直接投资（FDI）区位选择理论视域中，世界上不同国家以及同一国家内不同区域的投资环境差异，都会对企业投资决策产生重要影响。库林等对美国各州投资环境因素对吸引外来资本的影响进行了分析。霍华德-德利梅尔等在世界银行数据的基础上，对中国北京、上海、广州、天津和成都这5个城市中企业投资环境对企业的影响进行了分析。鲁明泓分别在1994年、1997年和2002年，在统计检验的基础上，对中国各省和一些重点城市的投资环境进行了详细的评估和排序。按照他的研究，2000年中国各省市中投资环境排名第一的上海和排名最后的贵州，无论在宏观环境层面还是微观环境层面都相差巨大。刘穷志在一个非合作开放经济框架中构建理论模型，选取我国2000年到2009年省份数据为样本，通过实证分析证明税收竞争和资本外流导致辖区内政府追求高增长、不分配（地税）政策，但是良好的投资环境可以在较高税负的前提下吸引住资本，既使经济增长，又使收入公平分配。因此，地方投资环境不仅仅影响地方引进外来资本的数量，还关系到这些投资在当地运营的质量和对当地经济发展的实质贡献。

值得注意的是，法治环境在投资环境中的重要作用也越来越引起国际直接投资（FDI）区位选择理论的重视。对投资法治环境重要作用的关注，最早是以关注国别差异的视角展开分析的，大量的跨国研究证实了“制度至关重要（institutions matter）”。早在20世纪80年代末，投资区位理论代表人物邓宁（Dunning）的国际生产折中理论就提出，企业对外直接投资的选择主要取决于投资目的地的3种优势：所有权优势、内部化优势和区位优势，他在对跨国公司发展内容和目标进行的研究中，进一步提出制度的质量是企业竞争和国家区位引力的重要组成部分。鲁明泓用全世界110多个国家或地区的数据分析了10多个制度变量对国际直接投资的影响，指出完善的法律制度会为国际直接投资提供更为优越的法治环境，甚至制度因素比经济因素或投资硬环境更重要。魏尚进用不透明指数分析了制度因素对国际直接投资的影响，发现透明公开的法律制度有助于外资的流入，而制度的不确定性会使吸引外资的税收优惠趋于无效。

国际直接投资（FDI）区位选择理论近年来的研究，则从以国别为单位的法律制度差异研究演进到了一国范围内不同区域的法治环境差异对经济发展的影响。以我国为例，徐现祥和李郇遵循霍尔和琼斯的思路，论证了制度基础设施的差异对区域经济发展的影响；方颖和赵扬以及东（Dong）和刘（G.Liu）等借鉴阿西莫格鲁的思路发现了产权保护或市场制度的差异对地区发展有显著而稳健的影响。

综上，经济学研究提示我们法治环境对宏观资源配置和微观投资者决策都会产生重大影响，直接影响投资流向、投资运营质量、地方经济发展和地方公共福利。现有研究揭示了世界范围内各个国家之间的投资环境差异较大，以国别为单位的对比研究发现，各国投资环境中的法治环境因素不仅重要，而且差异巨大，在中国范围内不同省市的投资环境差距也显著存在，而且法治环境因素在其中发挥重要作用。然而，具体到地方营商法治环境如何构成？如何评价？如何优化？现有经济学研究没有给出答案。

二、法治环境评估研究

营商法治环境评估因其评价视角和评价标准不同，各学科现有研究文献的贡献可以划分为以下几个方面：

（一）经济学视角下的法治环境评估

经济学研究者以国内外投资环境综合评价为出发点，将法治环境作为投资环境评价的一个因子，这类研究往往构建了包括行政、经济、基础设施、社会环境在内的庞大而复杂的投资环境综合评估指标体系，而法治环境仅仅是其中一个指标。这类研究对法治环境的评价，主要涉及法律的完备性、仲裁的公正性、法治的稳定性和涉外法规的执行等以国家法律为基础的宏观评价视角，并且在具体选择指标变量时，考虑到法律指标变量因缺乏基本数据库而难以提取和量化，转而选择更为简化的替代变量，如很多此类研究以每万人专业律师人数、每万人刑事案件立案数、对外商投资投诉的处理数量与时间等变量来替代法治环境考察。然而，这类研究过于追求数据的可得性和可量化性，虽然可以从替代指标的表面结果来反观地方法治环境差距，但对于地方政府寻找差距的原因却没有很大帮助。

另有一部分经济学实证研究，从法治环境对特定产业或者行业发展的影响为出发点，专项评价对于该产业或者该行业来说，什么样的法治环境作用更为积极。例如，法治环境与金融投资、法治环境与企业出口、法治环境与生产性服务行业、法治环境与债务融资等。然而此类研究大多选择影响特定行业或产业的法治环境因素中某个或某几个特定的点，并且也大多从数据所反映的结果变量间的关系来分析法治环境的特定影响，侧重于从结果来反观法治环境与特定行业或产业发展的关系，对于旨在助力地方经济发展的地方政府同样不能给予充分指引。

（二）法学视角下的法治环境评估研究

以法学专业研究团体为主导，以全面促进我国法治建设为目标的全国地方营商法治环境评估与比较研究，是我国法学界比较重要的地方法治环境评估实践。由中国政法大学牵头设立的中国司法文明协同创新中心定期发布的中国司法文明指数，选取司法权力、当事人诉讼权利、民事司法程序、刑事司法程序、行政司法程序、证据制度、司法普遍、法律职业化、司法公开与司法公信力、司法文化等若干一级指标，全面考察和评价中国各省的司法文明现状，并每年发布评估结果和各省排名。另一有代表性的此类评估是中国人民大学法治评估研究中心发布的中国法律发展报告，这一评估则选择了法律规范、法治实施、法治监督、法治保障、法治效果等影响法治理念与实施的宏观因素来评估中国不同地区的法治环境。这些评估建立了宏大的评估指标体系，也实现了地区差异评估与比较，他们所选择的指标多以法治理念与实施为出发点，关注法治建设的方方面面，虽然为各地方政府全面提高法治水平提供了重要参考，但地方经济发展对地方制度的需求并未在评估指标当中得到具体表现，因而难以有的放矢地为地方政府通过快速优化地方法治环境的方式助力地方经济发展提供具有现实可参考性的指引。

自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”以来，蓬勃兴起的以各地方政府或地方科研团体为主导的众多法治地方评估研究，从表面看是最贴近地方法治环境建设需求的评估实践。有代表性的有浙江余杭法治指数、上海法治建设、法治江苏、北京法治建设等，这些地方法治评估多数以政府自评和发放问卷的方式调查人民群众对政府法治建设的满意度，所设评价指标多数是党风廉政、权利救济、社会法治意识、民主政治参与等社会热点问题，侧重从群众感受来考察法治建设的效果。这些评估为地方政府全面提高依法治理水平提供了重要指引，但经济发展对地方法治的需求是什么，企业对地方法治的需求是什么，怎样才能吸引更多的资金、技术、人才来为本地经济发展服务，这些对于优化地方营商法治环境至关重要的问题，此类评估却未能给地方政府提供明确现实的指引和帮助。

三、区域法治冲突协调与法治实现研究

这一主题下的国内外文献可以概括为两类：

（一）理论研究文献

刘水林、雷兴虎较早提出我国应尽快构建区域协调发展的法律体系；文正邦深入研究了西部开发中的法治协调问题；王春业系统论述了区域行政立法理论及模式选择；何渊主要对大量区域行政协议进行了研究；徐文东、华国庆提出，有必要建立包括区域协调发展基本法、保障法、特别法在内的立法体系；丁宇航则强调这一体系应包括基本法和特别区域法两个部分。

（二）实践操作文献

美国是较早重视并以法律形式促进欠发达地区发展的国家，日本构建了完备的区域发展法律体系，欧盟国家间及欧盟各国内部也有相应的区域立法实践。我国东北三省以及泛珠江三角洲地区也进行过相关尝试。这些研究和实践凸显了跨行政区划经济区的区内法治冲突问题，为构建经济区内的区域法治协调机制提供了重要的理论工具和借鉴经验。