3.3 PPP模式的操作程序

PPP模式追求“风险分担、利益共享、激励相容、建运一体”，其形式较多，但不论新建项目还是存量项目，一个项目不论采用何种形式，都要经历项目立项、准备、招标采购、合同谈判及签订、项目执行和移交收尾各个阶段。参考实际案例及国家发展和改革委员会和财政部相关规定，本书主要介绍新建PPP项目的操作程序，大致分为前期、实施和移交（收尾）三个阶段。

3.3.1 前期阶段

这一阶段主要任务是选定PPP项目，通过资格预审与招标采购，选定社会资本方。首先，项目发起后，政府相关部门开展立项审批（项目建议书或申请报告、工程可行性研究等）、物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审批和其他审查审批等事项，经法定程序确定社会资本方后，股东签署股权合作协议或股东协议，成立项目公司。政府批准项目公司成立后，通过PPP项目合同，授予项目公司相应权利，项目公司与财团签订融资合同后，另与项目建设、运营等各参与方签订合同，提出项目开工报告。

我国在2013年开启了新一轮PPP政策指引，与以往利用外资的特许经营BOT项目相比，PPP项目在前期阶段重点开展“两评一案”的论证工作，即物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案。

1.物有所值评价

物有所值评价是PPP项目实施的前置条件。2014年《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中要求地方各级财政部门要会同行业主管部门，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选。评估论证时要与传统政府采购模式进行比较分析，确保采用政府和社会资本合作模式后能够提高全寿命周期的服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。2015年财政部印发《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），为我国PPP项目采用物有所值评价的前期决策分析提供了政策指引。

物有所值评价本质上是一个比较的论证评价过程，即通过比较项目全寿命周期内政府方净成本的现值（PPP值）和公共部门比较值（PSC值）的大小并结合定性评价，判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。定量分析中，当PPP值大于PSC值，采用PPP模式是较优决策。现阶段，实践中物有所值评价体系的建立和评价指标的确定还需不断发展和完善。

（1）物有所值的概念。物有所值是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

物有所值的最初含义是获得货物与服务的总价，20世纪六七十年代，主要被公共审计部门用于衡量公共政策执行中的费用是否超支。20世纪80年代，西方国家为改进政府工作效率，提高社会福利，弱化政府的行政管理影响，发起了新公共管理运动，社会资本开始介入原先的公共管理领域，物有所值的概念也不局限于提供的货物与服务了，甚至包括项目运营期的更新、环保、生产效率等，同时物有所值也被应用到更多的公共管理领域，如教育、国防、医疗等。

物有所值可以用“3E”来描述，即经济性（Economy）、效率（Efficien_- cy）、效能（Effectiveness），是一个包含费用、投入产出、时间、生产效率等丰富而全面的定义。其中经济性包含数量、时间、地点、种类等因素，效率是指投入产出及组织内部的管理效率，效能是指对最终目标实现能力的衡量。

物有所值是一个比较的概念，值不值是与事先预设的某些主观或客观标准对比衡量后得出的明确结论，旨在实现以更少的投入达到同样的目的或同样的投入获得更多的产出。物有所值不仅关注于最低成本，而且对每次采购成本和收益进行评估分析，即关注产品、服务、工程等的整个生命周期。

英国最早将物有所值引入公共基础设施项目采购模式的必选中，并不断完善其评估过程，形成一套规范的物有所值评估指南，实践证明采用该理论进行项目前期决策分析，可为政府节省较大的开支。英国财政部的一份报告显示，2008年英国政府在交通、健康、能源环境、教育等领域通过物有所值评价实现了300万欧元的价值增值。韩国、日本等国家和中国香港等地区也加强了对物有所值的重视程度，物有所值评价越来越多地受到了肯定并在一定范围内得以较为广泛的应用。

（2）基于物有所值的PPP项目决策评价。PPP模式自创始之初就以物有所值作为其标志特征，物有所值的有效实施成为PPP模式不同于其他公共工程模式的最大特点。而物有所值在PPP项目的内涵也被大大扩充，总体而言，物有所值在PPP项目中体现为四点，即经济性、效率、效能和合作。

1）PPP项目的经济性。经济性是PPP模式赖以生存的重要特点，也是物有所值的核心内容。PPP项目融资金额巨大，运行周期漫长，财务资本的管理异常重要，同时政府希望全寿命周期的成本能够相较于传统采购模式降低，并能在运行阶段获得稳定的现金流。因而，融资能力和财务运行能力是PPP项目特许权获得者挑选中的重要考察指标。

2）PPP项目的效率。物有所值中的效率源于对公共行政管理提高效率的需求，效率是与有效利用有限的财务资源、最小化的行政成本和达到既定目标的努力程度相关的。尽管存在财政瓶颈，但在全球范围内社会公众对于公共设施的需求依然在不断增长。对于追求效率的政府而言，伙伴关系正是促进基础设施建设和提高公共服务效率的重要途径。

在PPP项目中不同的组织和部门结成了稳固的伙伴关系，这些伙伴关系使得不同部门之间为了达到共同的目标而利用有限的资源。这种基于项目而达成的同盟关系使得PPP模式可以充分利用各个利益相关者的优势，进而在项目中努力提高效率。因而，社会资本可以在理论上代替政府部门提供更低的价格、更高的效率和不断改进的顾客服务；政府部门通过持续而稳定的政策、规范的PPP合约、合理的政府机构设置等为社会资本和公众构建公平合理而又有效率的采购程序和环境。另外，其他一些因素如人文环境、市场变化及预测、风险分担及管理，也会对PPP项目的效率产生影响。

3）PPP项目的效能。PPP项目中，效能主要是指利益相关方指定的任务和目标，包括在合作过程中制定的规则和标准以及为合作创造的构架和机制，包含了产出、结果、影响和目标达成度四个维度。

4）PPP项目中的合作。物有所值最后一个重要的内涵是合作机制的建立，PPP项目的利益相关方在其全寿命周期中拥有重要的影响，利益相关方在PPP项目中的合作是贯穿全过程的，低效的合作机制会导致PPP项目的诸多问题，因此PPP项目中利益相关方的合作至关重要。

（3）物有所值评价的作用。近年来，PPP模式越来越广泛地运用到公共基础设施的建设中，与传统的政府采购模式相比，PPP模式在减轻政府财政压力的同时，能够增加基础设施及公共服务的供给和质量。然而，PPP模式本身所具有的高风险性在政府决策时往往未被考虑，从而形成了盲目的PPP模式热潮。事实上，由于PPP项目的长期性，因而在合同履行的过程中，PPP项目的风险具有相当大的不确定性，所以需要在项目决策阶段评判PPP模式是否比传统采购模式更具价值，并以此决定是否采用PPP模式。

物有所值是价值理论中的重要概念，也是项目采用PPP模式后的全寿命周期成本与传统模式下公共部门建设、经营总成本相比较后可以得到的价值增值。物有所值理论是用来评价政府组织等机构能否通过项目全寿命周期的管理和运营，从项目的产品或服务中获得最大收益的一种评价方法，它针对项目的价格以及其他所有形式的成果进行定量和定性的分析。除价格外，质量、资源利用、目标实现程度、时效性以及长期运营效果等因素都要纳入评价指标。

物有所值评价有利于促进资源利用最大化，更好地实现基础设施项目建设运营的经济性、效率性及效果性，即用最小的投资来实现项目或产品的功能。政府采购是为实现政府职能和社会公共利益而进行的，是一种宏观经济调控手段，因而在选择项目采购模式时，不仅要考虑项目采购的效率问题，还应当考虑采购的社会效益问题。因此，与资金价值相比，物有所值中的“值”具有更广泛的含义，它不仅包括提高资金的使用效率，还应包括为经济所做的贡献、为社会公众带来的价值等。

（4）物有所值评价的内容。我国物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段开展的物有所值评价以定性评价为主，我国鼓励开展定量评价。

定性评价是指通过对某些影响“物有所值”的定性因素进行具体分析，判断项目自身能力，侧重于考察项目的可行性、合理性和可完成性。定性评价分析考虑的因素主要包括全寿命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项基本评价指标，由专家主观验证项目能否“物有所值”。根据定性评价结果判断项目采用PPP模式能否产生更好的价值，如果不能则项目不适合采用PPP模式；如果能，可以直接判定项目适合采用PPP模式，也可进行项目的定量评价分析。

定量评价是指在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全寿命周期内的政府净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全寿命周期成本。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段以及项目前期决策分析的参考依据。

（5）物有所值评价的操作。物有所值评价工作由项目本级财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门组织开展。物有所值评价包括评价准备、定性评价、定量评价（可选）、编制评价报告和信息披露等步骤。

1）评价准备。

物有所值评价准备阶段所需资料为：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

在开展物有所值评价前，项目本级财政部门（如政府和社会资本合作中心）应会同行业主管部门确定定性评价的开展程序、定性评价的评价指标及其权重、评分标准等要求。

同时，项目本级财政部门（政府和社会资本合作中心）应会同行业主管部门确定是否要开展定量评价。如果确定需要开展定量评价，则应明确定量评价的内容、测算指标、测算方法以及定量评价结论能否作为采用PPP模式的决策依据。

2）定性评价。

物有所值定性评价采用专家评分法，主要包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分析结论等步骤。

①定性评价的评价指标。

定性评价的基本评价指标主要包括六项：全寿命周期整合程度指标、风险识别与分配指标、绩效导向与鼓励创新指标、潜在竞争程度指标、政府机构能力指标，可融资性指标。

（a）全寿命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资，建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分的整合。它主要通过查看项目计划整合全寿命周期各环节的情况来评分。

（b）风险识别与分配指标主要考核在项目全寿命周期内，各风险因素是否得到了充分识别并在政府和社会资本之间进行了合理分配。它主要通过查看在项目识别阶段对项目风险的认知情况来评分，清晰识别和优化分配风险是物有所评价的主要驱动因素。

（c）绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立了以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准及监管机制，是否落实了节能环保支持本国产业等政府采购政策，以及能否鼓励社会资本创新。绩效导向指标主要通过查看在项目识别阶段对于项目绩效指标的设置情况来评分。PPP项目的绩效指标，主要是确定对PPP项目运营维护和产出进行检测的要求及标准，如针对公共产品和服务的数量、质量、可用性等。绩效指标越符合项目的具体情况，越全面合理、清晰明确，则绩效导向程度越高。鼓励创新指标通过查看项目产出说明来评分，产出说明应主要规定社会资本合作方应付产出的规格要求，尽可能不对项目的投入和社会资本合作方的具体实施等问题提出要求，从而为社会资本合作方提供创新机会。

（d）潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。它主要通过查看项目将引起社会资本之间竞争的潜力，以及通过预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。

（e）政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。它主要通过查看政府的依法依合同平等合作、风险分担和全寿命周期管理等的PPP理念以及结合项目情况查看相关政府部门与机构知识学习、技能培养和经验积累等的PPP能力来评分。

（f）可融资性指标主要考核PPP项目的市场融资能力。它主要通过预计PPP项目对金融机构的吸引力来评分。吸引力越大，PPP项目越具有融资可行性，越能顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，进而较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。

除此之外，项目本级财政部门（或政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，可根据具体情况设置补充评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全寿命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力和行业示范性等。

在各项评价指标中，六项基本评价指标的权重为80%，其中任一指标的权重一般不超过20%；补充评价指标的权重为20%，其中任一指标的权重般不超过10%。

②组成专家小组。

项目本级财政部门（或政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门根据项目的具体情况组成专家小组。专家小组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面的专家以及行业、工程技术、项目管理和法律方面的专家等。

③召开专家小组会议。

项目本级财政部门（或政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门组织召开专家小组会议。

④做出定性分析结论。

项目本级财政部门（或政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则未通过定性评价。

3）定量评价。

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全寿命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全寿命周期成本。

①PSC值。

公共部门比较值（Public Sector Comparator，PSC）是指在全寿命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值。PSC值是基于比较社会资本和政府部门提供的服务水平而产生的，是政府判断项目是否物有所值并进行PPP模式前期决策的重要工具。

PSC值的计算需要假定项目与拟采取PPP模式的项目相同，参照项目可根据具体情况确定为以下两种项目：

（a）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目。

（b）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

PSC值主要包括参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本三项成本的全寿命周期现值之和。PSC值的计算公式如下：

PSC值=建设和运营维护成本+竞争性中立调整值+项目全部风险成本

（a）建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全寿命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。

（b）运营维护净成本主要包括参照项目在全寿命周期内进行运营维护所需的原材料、设备和人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

（c）竞争性中立调整是指将公共部门主体凭借其公有体制获得的净竞争优势移除，以实现PSC值与私人部门投标方案之间公平、公正的评价比较。竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用。

竞争性中立调整主要包含两部分：一部分是由于公有制造成的国家税收义务上的区别；另一部分是公有制带来的国家监管成本的差异。

国家税收对投资者来说是成本增加项，因为政府运作参考项目可能不需要纳税，等价成本应计入PSC体系中，与PPP项目相关的税收主要包含土地税、个人所得税、印花税和地方政府税金等。

国家法律法规对PPP项目的要求与政府采购项目的要求不同也是竞争性中立调整的重要一项，政府传统采购审查力度会加大，公开报告的要求也会提高，在考虑该项时往往是从PSC中扣减。

（d）项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。风险控制的最优原则是将风险分配给能够以最小成本管理它的一方，因此公众部门投资建设项目的风险成本应该反映在PSC值中。政府自留风险的承担成本等同于PPP值中的全寿命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。

对于政府是否把风险转移给社会资本的决策，评价标准应该以社会资本是否是最有能力管理风险的一方，社会资本是否是管理风险成本最低、最有效率的一方来确定风险的转移。当风险转移给社会资本时，其必然会采取最有效、最合理的方式来控制风险带来的成本，从而实现高效管理，实现PPP项目的物有所值最大化。

自留风险一般是不适合转移给社会资本的风险，需要由政府自行承担，自留风险应与转移风险一样列入PSC体系中。其原因在于，首先计算自留风险的过程也是政府分析自身面临风险的过程，可以更好地帮助政府识别和管理风险。其次，在分析是否采用PPP模式时，以往的政府传统采购模式都会面临这部分风险，把自留风险包括进去使PSC体系更加完整。

②PPP值。

PPP值为PPP项目全寿命周期内政府净成本的现值，包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的测算现值。PPP值的计算公式如下：

PPP值=股权投资支出责任测算值+运营补贴支出责任测算值+风险承担支出责任测算值+配套投入支出责任测算值

③做出定量评价结论。

将计算出政府采购模式下所有费用的支出（PSC值）与PPP模式下建设运营相同项目的总费用（PPP值）相比较，PSC值与PPP值之差即为VFM，如图3-2所示。PPP值小于或等于PSC值的，认为通过物有所值定量评价，政府选择采用PPP模式；PPP值大于PSC值的，认为未通过物有所值定量评价；在有些情况下PPP值略大于PSC值，考虑到政府可以将部分风险转移给社会资本，政府会倾向于选择采用PPP模式。

图3-2 VFM计算示意图

4）物有所值评价报告和信息管理。

①物有所值评价报告的编制。

在物有所值评价结论形成后，项目本级财政部门（或政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门完成物有所值评价报告的编制工作，报省级财政部门备案，并将报告电子版上传PPP综合信息平台。

②物有所值评价报告的内容。

物有所值评价报告的内容主要包括项目基础信息、评价方法、评价结论及附件。项目基础信息主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。评价方法主要包括定性评价程序，指标及权重，评分标准，评分结果，专家小组意见以及定量评价的PSC值和PPP值的测算依据、测算过程及结果等。评价结论分为“通过”和“未通过”。附件通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。

③物有所值评价的信息管理。

（a）物有所值评价的信息披露。项目本级财政部门（或政府和社会资本合作中心）在物有所值评价报告编制完成之日起5个工作日内，将报告的主要信息通过PPP综合信息平台等渠道向社会公开披露，涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。

（b）物有所值评价的信息管理。在PPP项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。

（c）物有所值评价的信息监管。各级财政部门（或政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门开展对物有所值评价第三方专业机构和专家的监督管理，通过PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门负责全省（市、区）物有所值评价工作的监督管理。各级财政部门（或政府和社会资本合作中心）负责物有所值评价数据库的建设及数据的收集、统计、分析和报送等工作。

2.财政承受能力论证

由于PPP项目提供的产品和服务的特殊性，政府为了保障其供给价格、数量和质量符合民众的需求，同时维护社会资本方的合理收益，就需要政府以股本金、补助补贴等形式投入一定财政资金。但是，为了保证政府债务在合理控制范围内，需要综合考虑项目需要的政府财政支出是否在该政府本级财政的承受范围内，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%；通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。开展财政承受能力论证的目的在于避免将PPP项目债务转化为政府债务，将政府债务控制在合理范围内，同时又明确政府支出责任，以保证政府按照预算计划支出财政资金维系项目的运行。

PPP项目具有公益性，与政府职能和责任有关，与政府公共财政有关。实践中，依靠政府购买服务或财政补助的PPP项目比例较大，政府财政是推动PPP项目的重要基础。2015年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2016〕21号），为我国PPP项目财政承受能力论证提供了政策指引。通过财政承受能力论证的PPP项目的财政支出将纳入财政预算，以保证政府支出的可靠性，防止PPP项目在实施过程中增加政府债务。

（1）财政承受能力论证的概念。财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目中政府和社会资本各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

（2）财政承受能力论证的作用。财政承受能力论证是我国采用PPP模式时独有的前置条件。英国、加拿大等对PPP模式运用比较成熟的国家在采用PPP模式时，考虑的首要因素是物有所值。而我国依据国情，将财政承受能力也作为PPP项目的前提条件。我国推广PPP模式时，既要加快公共基础设施项目的建设，也要权衡政府财政收支。因此，我国将财政承受能力论证作为PPP项目开展的前期考虑因素之一具有特殊意义。

开展财政承受能力论证有利于规范财政管理，限制财政支出责任，防范增加地方政府隐性债务，健全债务风险管理机制。尽管PPP模式被认为是解决当前政府债务问题、减少政府财政支出且增加基础设施和公共服务的有效途径，但PPP模式在引入社会资本的同时，也在增加政府的直接财政支出和长期债务负担，而且实践中存在政府或政府融资平台公司利用PPP模式变相发债等增加政府债务的可能性。因此，我国在PPP模式的开展中，应重视财政管理，健全债务风险管理机制。开展财政承受能力论证可以减少财政不必要的支出，统筹评估和控制项目的财政支出责任，将每年因PPP项目而引起的财政支出从总量上给予限制，防止PPP模式成为地方政府隐性债务的来源，促进中长期财政的可持续发展。

开展财政承受能力论证是将财政支出责任纳入财政预算，有利于带动社会资本的积极性，吸引社会资本投资于PPP项目，有序推进项目实施。将PPP项目的财政支出责任纳入财政预算，可以确保PPP项目中政府支出责任的履行，使社会资本打消后顾之忧，尤其是在政府付费的PPP项目中，能够有效保证政府财政的相应拨付。将PPP项目的财政支出纳入年度预算，也意味着PPP项目的财政支出需要接受各级人大的监督，从而提升项目运营过程中的透明度，建立起政府的良好信誉体系，带动社会资本的积极性，吸引更多的社会资本加入。

（3）财政承受能力论证的操作。财政承受能力论证由各级财政部门（或政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门共同开展，必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。PPP项目的财政承受能力论证包括责任识别、支出测算、能力评估和信息披露等步骤。

1）责任识别。

责任识别是充分识别出PPP项目全寿命周期过程中的财政支出责任。PPP项目全寿命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任等。

①股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

②运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。在不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同：在政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；在可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；在使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

③风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

④配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任。它通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

2）支出测算。

财政部门（或政府和社会资本合作中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全寿命周期内财政支出责任分别进行测算，即计算出PPP项目全寿命周期内政府方净成本的现值（PPP值）。具体测算过程如下：

①股权投资支出责任的测算。

股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。其计算公式如下：

股权投资支出数额=项目资本金×政府占项目公司的股权比例

②运营补贴支出责任的测算。

运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。其计算公式如下：

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式如下：

在上述计算公式中，n代表折现年数；财政运营补贴周期是指财政提供运营补贴的年数；年度折现率应考虑财政补贴支出发生的年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定；合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，再结合风险等因素确定。在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。

PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。

③风险承担支出责任的测算。

风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。

比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内运营成本的一定比例确定风险承担支出。

情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算，但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。其计算公式如下：

风险承担支出数额=基本情景下财政支出数额×基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额×不利情景出现的概率+最坏情景下财政支出数额×最坏情景出现的概率

概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。

④配套投入支出责任的测算。

配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式如下：

配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本支付的费用

3）能力评估。

财政部门（或政府和社会资本合作中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估。

①财政支出能力评估。

财政支出能力评估是指根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）中明确规定：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。单个项目能否采用PPP模式，要看财政承受能力评估的结论；众多采用PPP模式的项目综合起来要通过财政承受能力论证，则必须满足此条件：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例应当不超过10%。

这个10%的比例包含了每年新、旧PPP项目的财政支出责任。它既包括投资规模大、经营期限长而需要几十年财政资金的连续投入和补贴的PPP项目，也包括每年新加入的PPP项目，每年所有PPP项目的财政支出责任占比应不超过一般公共预算支出比例的10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

②行业和领域均衡性评估。

行业和领域均衡性评估是根据PPP模式适用的行业和领域范围、经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的PPP项目，以防止某一行业和领域的PPP项目过于集中。

社会资本愿意参与收益较高、风险较小的PPP项目，主要集中在有较好收益来源的经营性项目中，而这些项目往往集中在某一个或某几个领域。但非经营性项目、无稳定收益来源的项目很多，并且公众对基础设施和公共服务的需求是多领域、多方位的。如果社会资本只参与某些领域中的项目上，将会造成供需不平衡、资源浪费。通过行业和领域均衡性评估，PPP项目在总体上能更全面、公平、公正地满足社会公众多领域和多方位的服务需求。

4）信息披露。

省级财政部门应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财政部通过统一信息平台（或政府和社会资本合作中心）网站发布。各级财政部门（或政府和社会资本合作中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地的PPP项目名录、项目信息及财政支出责任情况。各级财政部门（或政府和社会资本合作中心）应披露的财政支出责任信息包括PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，各级财政部门（或政府和社会资本合作中心）应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，并定期对外发布。

3.实施方案

实施方案是PPP项目核心边界条件和操作执行模式的描述性文件，一般包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构采购方式选择等，按照编制阶段和作用可分为初步实施方案和实施方案（批准版）。初步实施方案是物有所值评价和财政承受能力论证的参考资料，而实施方案（批准方案）是根据在项目前期论证阶段的建议和分析不断修改和完善的，作为PPP项目招标的重要文件，是PPP材料体系中的核心文件之一。

在一般情况下，一个PPP项目首先经历立项和可行性研究的审批（核准、备案）过程，若通过则表明项目具备基本建设条件；根据可行性研究报告和初步实施方案等开展物有所值评价，若通过则表明项目采用PPP模式运行优于传统模式；财政承受能力论证一般与物有所值评价同时进行，若通过则表明项目所在地政府具备为项目提供财政支出的能力，项目能够得到财政资金的有效支持；根据以上两个评价的结果，优化实施方案使得物有所值更加充分，财政承受能力更加可靠，以上工作完成后即可根据实际情况编制社会资本方招标文件开展招标工作。

（1）PPP项目实施方案的概念。PPP项目实施方案是对PPP项目内容、方法、步骤等做出全面、具体、明确安排的计划文书，用以指导PPP项目的实施开展，一般由项目实施机构编写或由项目实施机构委托第三方机构辅助编写。

（2）PPP项目实施方案的内容。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件均对PPP项目实施方案的内容做出了详细的规定。总的来说，PPP项目实施方案应包括的内容有项目概况、风险分配框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等。

1）项目概况。

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

①基本情况主要说明项目提供的公共产品和服务内容，项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性及可行性以及项目运作的目标和意义。

②经济技术指标主要说明项目区位、占地面积、建设内容或资产范围投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

③项目公司股权情况主要说明是否要设立项目公司以及项目公司的股权结构。

2）风险分配框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，充分识别PPP项目所存在的风险，并在政府和社会资本间合理分配。

3）项目运作方式。

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等。项目实施方案中必须明确项目运作方式并加以阐述。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

4）交易结构。

交易结构主要包括项目投融资结构、项目回报机制和相关配套安排。

①项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

②项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

③相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施及项目所需的上下游服务。

5）合同体系。

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。其中，项目合同是最核心的法律文件。

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利与义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

权利与义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管、提前终止、合同变更、合同展期、项目新增及改扩建需求等应对措施。

6）监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7）采购方式。

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购的需求特点，说明社会资本需要具备的条件，并依法选择适当的采购方式。

除上述内容外，项目实施方案还应根据情况对项目的产品及服务质量和标准、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证等内容进行说明。

3.3.2 实施阶段

实施阶段主要包括PPP项目的建设和运营维护阶段。

在建设阶段，主要工作为设计、物资设备采购和施工等，项目公司可委托设计单位、物资设备承包商、施工单位开展相关工作，安排进度计划和资金营运，控制项目的质量与成本，监督各承包商，并保证财团按计划投入资金，确保项目按照预算、按照计划进度、按照相关标准完工投入运营。具备相应工程资质的社会资本方也可通过法定程序自主完成项目的建设工作。

在运营维护阶段，项目公司的主要任务是提供符合质量要求的基础设施和公共服务，争取早投入、早收益，特别要注意提高运营效率、保障公共利益、规避运营维护风险、合理安排项目现金流入和支出，以保证按时还本付息，并取得合理利润。运营过程中，应按照计划并根据实际情况对项目工程、设施等进行维修和保养，以期项目以最大效率运营并确保最终达到移交条件。

政府在PPP项目实施阶段应注重对项目的质量、绩效进行监测、评价和考核，根据合同和实际情况调整价格和补贴，对项目公司的收益进行审计，保障公共利益，同时实现项目公司的合理利润。

3.3.3 移交（收尾）阶段

移交（收尾）是指PPP合作期满时，项目公司把项目移交给项目所在地政府，BOT、BOOT、DBFOT、TOT、ROT等形式都涉及移交阶段，而BOO、BTO等形式的此阶段则可称为收尾阶段。

项目移交包括资产评估、性能测试、资产交割、绩效考核支付等，由专门的项目移交工作组负责。到目前为止，已完成PPP项目全过程的项目还较少，因此，此阶段的经验尚待总结。