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三、 突发中毒事件卫生应急法律适用中的影响因素及应对措施
（一） 我国突发公共事件应急体系中存在的法律问题及原因
1.缺少上位基本法支撑
在我国，现已颁布了数十部有关处理危机事件的法律、法规，各地方也根据这些法律法规颁布了适用于地方的地方性法规、规章，可以说初步形成了一个公共危机防范与救助法律体系。但是在这一法律体系中，缺少上位基本法的支撑，使该法律体系呈现了分散、混乱的特点。按照国际惯例，公共危机防范与救助法律体系的核心，应当是宪法中的紧急条款和统一的紧急状态法。危机事件种类繁多，各种危机事件虽然在处理机制上存在着这样那样的差异，但是在危急事件所具有的基本属性是相同的，存在着一定的共性。我国现有的公共危机应急的法律法规，多为针对不同类型的危机事件而制定的具体处理上的法律法规，缺少了上位法的约束。对于这样繁多的下位法，没有了上位法的有效制约，容易导致立法中的冲突和矛盾。
2.法律规定不一，互相冲突
在发生突发公共事件时，作出决定的行政机关是谁、程序是什么，大多数法律法规都没有做出具体的规定。这就容易使法律在适用时，找不到可以具体依据的法律，也就不能使该处理突发公共事件的行政行为具有合法性的，并且容易造成混乱局面的出现。各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作。同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。
3.对国家权力与人权的冲突缺乏规定
突发公共事件发生以后，必然要涉及国家的公权与个人的私权之间的矛盾。在这种情况下，如何保证国家公权的行使，如何保证国家公权行使时个人私权的合理让渡，又如何保证个人私权在国家公权行使时的基本权利的保证，等等这些问题，都需要有法律进行明确规定，以防止借突发公共卫生事件处理对个人造成不应该的损害，违背了基本的宪法原则。
（二） 突发中毒事件卫生应急法律使用中值得注意的几个环节和问题
1.易被忽略的环节和问题
（1） 角色与法律职责的确定：
由于在突发中毒事件卫生应急工作中各部门及个人承担的职责不同，故其所承担的法律责任也就不同。换句话说，就是不同的角色承担不同的法律责任。因此，明确自己在整个突发中毒事件中或在卫生应急救援中所担当的角色十分重要。特别是组织指挥体系中的应急处理指挥部和现场处理指挥部的相关部门和相关人员的职责（法律责任），以及“第一响应者”角色及任务的确定是确定法律责任最重要的一环。
比如，当化学泄漏事故发生时，现场处理的“第一响应者”（第一责任人）是谁？是企业安全应急人员或是消防人员，还是医疗救援者或CDC人员？事件处理的指挥是哪个部门的领导？各部门在事件中承担的职责任务是什么？等等，这不仅涉及事件救援的时效性及有效性，也涉及避免二次污染等衍生灾害的发生和法律责任的落实（实践中常由于事件突然，发生乱了方寸，忽略了角色认定，所有人员一起上，结果造成不必要的新伤害的案例）。
（2） 突发中毒事件卫生应急中法律责任主体的认定：
由于突发中毒事件的复杂性、多样性及后果严重性，在卫生应急中也会遇到法律适用性问题，即事件可能涉及多个法律规定，由此产生多个法律主体—事件共同法律责任人。比如：当工厂毒气泄漏→环境污染→工人及居民中毒……此时，从卫生应急角度出发，我们更应该着力以救治工人和居民为主，（卫生为法律责任主体），卫生应急虽然也有配合协调作战的责任，但堵漏、控制气体泄漏，环境处理、人员疏散等应以消防、安监、公安、环保等部门为责任主体。
（3） 紧急情况下的替代法律责任人的责任认定和法律责任移交：
在突发中毒事件卫生应急中，本着救人和减少人员伤害为第一要务的原则，有时会在紧急情况下替代法律责任人，此时最重要的是做好“法律责任授权”和“法律责任移交”工作，以让接替者能大胆工作，明确前后责任，有关部门应依法做好相关决策记录或及时完善有关后续补充材料备查。
2.常见影响突发中毒事件卫生应急履责的其他因素
（1） 行政级别较高的官员但又不是发生的突发中毒事件卫生应急的法律主体责任人而干预（插手）应急工作；
（2） 紧急情况下，非事件救治专业（专科）的医务人员作为法律主要责任人（指挥员）；
（3） 多个法律责任人在突发中毒事件卫生应急中意见不统一；
（4） 突发中毒事件卫生应急中有关法律法规相互抵触。
（三） 应对措施
1.法律使用的基本原则
（1） 坚持主体法为先的原则：
即坚持使用事件涉及的主体法为主，再兼顾其他法。突发中毒事件卫生应急中的责任主体是卫生，故所适用的法律也应以“卫生法”为主，并根据事件性质又区分以什么样的卫生专业法为调控手段。同时，在我国应对所有突发公共卫生事件均应坚持预防为主、防治结合、分类管理、常备不懈的原则。因此在法律的使用中，我们也应遵循按照突发中毒事件卫生处置的过程和要求来落实相关法律法规责任，并以此为主线，落实预防事件发生的责任、源头控制的责任、早发现早报告早处置预警的责任、统一指挥分级负责的责任、快速有效减少损失的责任、社会舆论宣传的责任等。
（2） 职责归口处理原则：
突发中毒事件处理涉及多部门或多级别职能部门时，应明确各级、各层次职责的第一责任或第一响应者的法律责任，包括说明责任、规范责任、职能责任等，并实行统一归口管理，以提高应急能力和效率。同时，法律责任也归口落实。
（3） 实事求是、真实可靠的原则：
应针对突发中毒事件，要有客观证据，既不拔高、也不压低，实事求是地落实责任人的相关法律责任，要经得起历史的检验，防止造成“冤案”或上访事件。
2.突发中毒事件卫生应急中如何选择适用法律
突发中毒事件发生后，除了依照综合法和专业法的使用要求外，其适用法律的选择还可依据以下条件进行：
（1） 根据事件的原因、性质、级别、范围等来选择适用何种专业法。例：如果突发中毒事件是生物源性食品污染所致（产生的主要原因），则应以《食品安全法》的相关法律法规来处理，如为生产过程中的有毒物质接触中毒，则多用《职业病防治法》的相关法律法规来处理。
（2） 根据法律法规的编写依据，适用范围、组织体系来选择相适应的法律法规：一般来讲，各种专业法或行政法规多有针对性的调控对象，其编写依据、适用范围、组织体系（法律责任主体）也有区别，因此，从中可判定法律适用对象。
（3） 充分利用预案的作用：无论哪一级的预案，均较详细地明确了各级单位和个人的责任及工作任务，是重要的参考。
在使用卫生相关法律法规作为主体法时，同时也要注意与事件相关的其他的法律法规的相关规定。
比如：在依照相关卫生法律法规、预案对突发中毒事件进行处置时，也应注意安全生产法中不得将施救人员置于危险环境之中的有关规定，即要注意平行法律的相互作用，以及法律的间接关系。还要注意随着事件的发展或突发事件应急的进展而产生（伴生）的其他法律责任，以及相适应的调整法律（“法中法”、“法律的延伸”等）。
3.法律适用中的注意点及处理方法
（1） 做好沟通协调：
当与责任主体意见不统一并可能发生重大危害后果时，则应一方面要积极呈述，同时及时报上级有关部门，并详呈其理由和原因。特别是要做好组织内部的沟通、协调工作，防止错误的信息导致错误的决策。
（2） 法律关系确定：
当发生法律交叉时，一般本着上位法管下位法和事件主体法管其他法的原则进行，但仍应适时掌握以最有利于事件应急处置和能迅速平息事件的法律规定为主。
（3） “主责”确定的原则：
当相关中毒事件涉及农业、工商、质检、安监、药监、航空、铁路等多部门时，按照职责归口原则，事件处置的主体（第一责任人）是谁，就以谁为主，并承担法律主体责任。其他部门则及时主动提供协助，承担其他相关法律责任。同时，突发中毒事件的特点还决定了法律责任主体“第一时间”与媒体和公众沟通的责任，确认公众沟通需求，以知情、知政、知法为前提，在“第一时间”发布信息避免事件造成社会和公众恐慌，“谣言止于公开”。
（4） 采用“切割法”实现损失最小的法律责任：
发中毒事件发生后，受波及范围人员、生态伤害及经济财产的损失使得现场严重混乱，多个行业部门在同一个现场工作，应急管理千头万绪，责任重大，恰当的选择是针对突发中毒事件的不同时期、不同情况实行有效切割，把最先需要处理的内容（工作）切割出来，集中优势攻克。降低了事件损害，也就减轻了法律责任压力。
4.法律规范之间冲突的一般处理方法
常见的法律规范之间的冲突有四种类型：
（1） 不同位阶的法律规范之间的冲突：
不同位阶法律规范之间的冲突又称为层级冲突或纵向冲突。如法律、行政法规、地方性法规、地方规章之间发生的规范冲突。
（2） 同一位阶法律规范之间的冲突：
同一位阶法律规范之间的冲突又称为同级冲突或者横向冲突。如处于同一效力层级的法律之间、行政法规之间、地方性法规之间、部门规章之间的规范冲突。
（3） 不同时期发布的法律规范之间的冲突：
这种冲突为新法与旧法之间的冲突，又称为新旧冲突或时际冲突。
（4） 特别法与普通法之间的冲突：
这种冲突为特别法与普通法之间的规定不一致时所产生的冲突，又称为特别冲突。
在法律适用选择中，对法律规范之间的冲突的处理，应当遵循以下原则进行：
第一，对于层级冲突，应当确立高位阶的法律规范优于低位阶的法律规范的适用规则。效力低的法律规范服从效力高的法律规范。依据《立法法》第78条规定和宪法是国家根本大法这一特点，宪法具有最高的法律效力。《立法法》第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章”。法律解释《座谈会纪要》亦确定了下位法不符合上位法的适用原则：下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。由此看来，宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方规章的法律层级排列有序，其法律效力依次递减。高位阶的法律规范优于低位阶的法律规范，低位阶的法律规范不得与高位阶的法律规范相抵触。
第二，对于新旧冲突，通常适用新的法律优于旧的法律规范的规则。即当新的法律规范与旧的法律规范的规定不一致时，人民法院应当优先适用新的法律规范，但新的法律规范一般不溯及既往。《座谈会纪要》关于新旧法律规范的适用规则对实体问题适用和程序问题适用进行严格区分，并对不溯及既往原则的例外情形即新法可以溯及既往的几种情形作了列举。《座谈会纪要》对新旧冲突的解决明确了这样一个适用规则：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：①法律、法规或规章另有规定的；②适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；③按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。
第三，对于特别冲突，通常适用特别法规范优于普通法规范的规则。适用此原则时又会遇到法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致时怎么办？依照《立法法》第八十五条的规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的一般规定不一致时，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常委会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由国务院裁决。《座谈会纪要》进一步规范了特别规定与一般规定的适用关系：法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的，人民法院应当中止行政案件的审理，属于法律的，逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决；属于行政法规的，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决；属于地方性法规的，由高级人民法院送请制定机关裁决。
5.完善突发事件中的行政救济程序
我国的行政复议法和行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织，对于行政主体所实施的具体行政行为（包括行政强制措施）不服的，有权申请复议或提起诉讼。对在突发公共事件中采取的强制措施不服，是否可以适用行政复议或行政诉讼等法律救济途径呢？从法理上说这种法律救济途径的行使是不应有任何障碍的，但这种救济方式的行使必然会造成对公共利益的侵害，因此，在突发事件发生及应急处理时期，对于行政强制行为的司法救济程序是否可以予以特别规定，这些也有待于行政法律体系来完善。
总之，在突发中毒事件卫生应急中，做到知情（了解事件真实情况和处理方法）、知政（知道自己的职责，依法行政，依法作为）、知法（懂得法律规定和自己责任）是我们做好事件应急工作的基础和必需，切忌做“无知则无畏”的法盲。