预防和教育矫治青少年问题行为的对策建议
路琦[1]
一 完善青少年问题行为预防和教育矫治体系
需要进一步从整个预防青少年违法犯罪的角度统筹安排，确保青少年特别是未成年人得到分级分类教育引导和处置。需要进一步在社会治安综合治理工作体系中建立和完善“党政主导，职能部门负责，社会各方有序适度参与，预防青少年违法犯罪专项组协调沟通”的预防工作机制。需要通过构建以相对独立的实体化协调办事机构为核心的，相互关联、相互支撑的“六化”预防工作体系，[2]推动预防工作取得新的更大成效。
需要进一步形成制度安排，确保普通未成年人、有不良行为未成年人、有严重不良行为等“特殊问题青少年”（有严重不良行为，或有犯罪行为但因不满刑事责任年龄免予刑事处罚，或检察机关决定相对不起诉、附条件不起诉，或有轻微犯罪行为被判处非监禁刑的未成年人等[3]）和被判监禁刑的犯罪未成年人等都能得到分级分类教育引导、教育矫治和教育改造。
需要充分整合各方力量，在线上和线下创建“无标签”色彩的常设公益性服务机构，如“青少年社会性发展服务中心”（或称青少年社会适应性教育服务中心，简称“中心”）等，搭建起普通学校、专门（工读）教育、社区矫正等专业力量与社会（青少年和家庭）普遍需要的服务转介平台，为青少年特别是有不良行为或有严重不良行为的未成年人及其监护人提供方便的“就医”渠道、合适的“就医”场所，特别是提供分级分类转介“治疗”等专业服务。[4]
需要尽快完善法律，尽早颁布新修订的《预防未成年人犯罪法》，为预防工作提供更有效的法律保障。建议修法重点关注对未成年人的犯罪预防、教育矫治和社会正常关系的修复，进一步平衡好三者间的关系；建议充分体现深入贯彻宽严相济刑事政策、科学传承古代息讼思想、积极借鉴恢复性司法理念等中西方思想精华的内容；机构与职责等是修法的关键，建议进一步统筹好综合施策和分工负责的关系，增强法律的实用性和可操作性；不良行为与严重不良行为的划分界定很重要，建议进一步研究论证；建议将收容教养制度或相关措施激活，进一步确保分级分类教育矫治措施的完整性；建议进一步做好与《民法典》《刑法》《刑事诉讼法》《社区矫正法》《未成年人保护法》、正在制订的《未成年人网络保护条例》，以及中办、国办印发的《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》等的衔接，统筹完善法律法规的相关规定。
二 加强重点预防，充分发挥专门学校教育矫治作用
需要加强教育矫治力量，充分发挥专门（工读）学校对“特殊问题青少年”群体的教育矫治作用。
目前，就我国国情看，专门（工读）学校教育仍是预防青少年违法犯罪系统工程中分级分类教育引导“问题青少年”的一个重要环节，不容忽视。2019年3月，在党中央的关心和重视下，在工读人和从事预防青少年违法犯罪工作者的密切关注、积极参与下，盼望已久的新文件出台了，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台为长期以来缺少法律法规保障的专门（工读）学校教育工作提供了新的政策支持，同时，也对新时期专门（工读）学校建设和专门（工读）教育工作提出了新的要求。
需要根据不同地区的实际情况，增设或整合现有专门（工读）学校资源，使教育转化有严重不良行为等“特殊问题青少年”的力量与实际需求相匹配。在规划和布局时，建议能与上述建议中提到的“中心”等机构的建设同时考虑，以促使多方力量进一步形成合力。
需要与时俱进，不断增强专门（工读）学校履职能力。专门（工读）教育有其办学优势和特长，但若要切实履行好新职能，需要不断增强其履职能力。建议重点加强八个方面的工作[5]，确保其集中精力做好有严重不良行为等“特殊问题青少年”的教育矫治工作，使“特殊问题青少年”能遵守法律，有一技之长，能自食其力，成为对社会有用的人。
三 强化家庭预防，改善家庭因素对青少年的不良影响
家庭对青少年个体身心发展和行为规范养成具有重要影响作用。本研究对教师的调查显示，工读学校教师和普通学校教师都认为：家庭因素是我国青少年犯罪的最重要因素。
需要为人父母者尽到监护责任。调研数据显示，12岁之前的3个年龄阶段（3岁以前、3～6岁、6～12岁），普通学校学生父母作为第一抚养人的比例，始终高于工读学校学生；从获得大额零花钱的情况看，工读学校学生要多于普通学校学生（10.4% vs. 4.2%），这与工读学校教师和普通学校教师都认为“过分溺爱”和“放任自流”两种监护方式最可能造成青少年有不良行为和严重不良行为的数据相一致。这提醒我们：在基本生活有保障的情况下，相较于经济和物质上提供的条件来说，父母作为主要抚养者的陪伴监护对孩子的健康成长更重要。同时，数据显示，工读学校有继父或继母学生的比例明显高于普通学校学生（14.3% vs. 6.5%）。这提醒我们：监护状况可能会影响到未成年人的健康成长。
需要未成年人的监护人（父母或祖父母或其他成年人）不断提高自身修养和素质，营造和谐健康的家庭氛围。好家长引领好家风传承。[6]调研数据显示，工读学校学生拥有负向家庭氛围（“放任自流，不管不问”“经常打骂，家庭暴力”“一味顺从，过分溺爱”“赶出家门”）的要明显多于普通学校学生（23.6% vs. 9.1%）；工读学校学生家庭成员有犯罪记录比例明显高于普通学校学生（8.9% vs. 3.7%）。
需要进一步鼓励社区、学校以及社会组织等广泛举办家长学校，开展教育子女的专题培训和交流活动，为所有家庭提供基础性、普惠性教育服务。建议制定政策措施鼓励各方力量创设和完善服务机构（如前述建议中提到的“中心”等），为有特殊需要的家庭提供所需的日常服务。“有效的家长培训和家庭干预可以改变父母的教养态度和行为”。[7]建议建立完善亲职教育制度和青少年心理应急救助制度，为青少年不良行为预防、犯罪预防和再犯罪预防，以及遭遇重大灾情或因疫情处于困境的青少年家庭提供政策法规支持和服务保障。
四 重视网络预防，完善网络空间建设
调研数据显示，在回答“哪些因素加剧青少年不良行为或严重不良行为”时，无论是工读学校教师群体还是普通学校教师群体，选择“不能正确利用网络”的人数都是最多，均超过1/3（36.9% vs. 35.2%）。中国预防青少年犯罪研究会近年来的多次调研也都显示，未成年人犯罪超过70%与网络相关。
近年来，国家对青少年特别是未成年人的网络保护事宜高度重视，制定并出台了一系列互联网管理法律法规，起到了一定的积极作用，但目前尚没有关于未成年人网络保护的专门法律法规。2016年，国家互联网信息办公室就《未成年人网络保护条例（草案征求意见稿）》公开征求意见；2017年1月，国务院原法制办公室决定，将国家互联网信息办报送国务院审议的《未成年人网络保护条例（送审稿）》及其说明公布，征求社会各界意见。中国预防青少年犯罪研究会受国家互联网信息办委托，开展了未成年人网络保护专题调研，参与了“草案征求意见稿”起草阶段的相关工作，并参与了国务院原法制办关于“送审稿”的征求意见工作。我们作为在预防青少年违法犯罪领域工作多年的研究者，深知“条例”出台的重要性。本次中国青少年研究中心的调研进一步显示，与普通学校学生相比，工读学校学生有更多的网络偏差行为和更多的网络成瘾表现，学习生活更多地被互联网改变和打乱。尽快出台“条例”为未成年人在网络空间提供更好保护，是国家、社会和家庭等各方所共同期待的事情，是需要各方共同努力推动的事情。
建议尽早出台《未成年人网络保护条例》，为更好营造健康、文明、有序的网络环境，为青少年特别是未成年人健康成长保驾护航。建议“条例”的制定要强调行业自律，需要网络信息服务平台、视频平台，游戏服务提供者、智能终端设备制造商、进口代理商等主动提高责任意识，不发不义之财，不做违规违法之事；要畅通广大网民对网络监督的渠道，为及时发现问题、解决问题提供信息等支撑；要强化相关部门督导检查责任，让违反相关法律法规，制作、发布、传播违规违法信息者，受到应有的惩处。“条例”的制定若能建立健全上述三方有效衔接的机制，促使三方进一步形成合力，定能为青少年特别是未成年人营造一个更加清朗的网络空间。
建议加强青少年网络素养教育。与普通学校学生相比，工读学校学生上网更多是进行娱乐性活动而非学习性活动，且上网自控能力要低。根据不同年龄段的实际情况，开展有针对性的网络素养教育有助于引导青少年用好网络，避免利用网络危害他人或被侵害，避免被网络所奴役而沉迷网络以至于影响正常的学习、生活和身体健康等。
五 加强家庭、学校和社区的联动，确保青少年问题行为得到及时干预
教育引导有问题行为青少年的过程，就是干预其行为、重新培养其行为规范意识、改掉其不良行为习惯的过程。这个过程单靠家庭或单靠学校都不能取得很好的效果，需要家庭、学校和社区等的相互配合和密切联动。
专业的服务机构若配备力量充足，应能发挥工作载体和枢纽作用，自然且有效地将家庭、学校和社区链接起来。建议尽快根据实际情况建立试点（如前述建议中提到的“中心”等），并及时评估、完善和推广。同时，建议进一步加强社工等专业队伍建设。调研数据显示，在回答“您认为对不良行为或严重不良行为未成年人的矫治工作面临哪些困难”时，无论是工读学校还是普通学校的教师们都认为“社会力量不足，不良行为青少年很难得到帮扶和矫治”是最大的困难。
需要注意反主流文化的消极影响，加强核心价值观教育。调研数据显示，工读学校学生有组建或加入黑社会性质组织的想法的及已经组建或加入黑社会性质组织（学生对黑社会概念的理解还需进一步探究）的学生比例要明显高于普通学校学生（14.9% vs. 3.2%）；在回答“你认为未成年人违法犯罪的最主要原因”时，无论是普通学校学生还是工读学校学生，均将“个人价值观扭曲”排到了第一位，这需要教育工作者采取有效方式唤起学生的内在自觉，激起学生的内在修正，从而实现青少年价值观向核心价值观的亲近。
需要进一步加强普法宣传，重视普法效果。调研数据显示，普通学校学生居住地的法治教育开展情况要优于工读学校学生。在被问及“在你的居住地，是否经常向居民或村民进行法治教育”时，工读学校学生认为“不宣传教育”“不清楚”的共计41.6%，普通学校学生持此态度的共计30.0%。针对“学校开设法治教育课程情况”的问题，工读学校学生和普通学校学生认为“没有开设”的超过10%（13.0% vs. 11.5%）。数据还显示，5.0%的工读学校学生认为法治教育课程“很有用，知法才能钻法律的空子”。这个占比虽不算高，但这提醒我们：目前某些地方的学校和社区普法工作做得还不到位，甚至有一些学生对法律的认知有错误，需要引起警觉，需要根据未成年人特点有针对性地、全面地去解读法律，这与前述的“未成年人违法犯罪的最主要原因”为“个人价值观扭曲”有相关性。
需要继续营造良好环境，确保有不良行为或有严重不良行为“特殊问题青少年”顺利融入正常社会。“问题青少年”容易受到歧视，需要教育行政部门、普通中学、各级各类职业技术学校、高等院校、企事业单位等公正对待，为其提供合适的就学就业渠道和机会。当然，社会各方也应该配合得当，避免因为过多的主体对其进行关注关心而给予其“特权”，从而引起不良和负面的影响，带来适得其反的效果[8]，这不仅让受害人受到伤害，“问题青少年”本身也可能会因其享有“特权”的保护而有恃无恐，问题行为愈演愈烈，直至走向犯罪或重新犯罪的道路。
[1] 路琦，中国青少年研究中心行为规范与青少年犯罪预防研究课题组组长。
[2] 路琦：《论建设以实体机构为核心的未成年人违法犯罪预防体系》，《中国青年研究》2012年第5期。
[3] 路琦：《创新和完善我国工读教育的现实思考》，《工读教育研究》，社会科学文献出版社，2019。
[4] 路琦：《创新和完善我国工读教育的现实思考》，《青少年犯罪问题》2012年第5期。
[5] 路琦：《创新和完善我国工读教育的现实思考》，《工读教育研究》，社会科学文献出版社，2019。
[6] 关颖：《家庭教育是什么——家长学习读本》，广东教育出版社，2018。
[7] Child Welfare Information Gateway. “Parent Education to Strengthen Families and Reduce the Risk of Maltreatment”，2013.
[8] 路琦：《工读教育与未成年人违法犯罪预防》，《预防青少年犯罪研究》2013年第1期。