前言

自由与秩序之间的关系是公法的核心命题，本书收录的论文对这一命题进行了不同维度的探讨，研究范围主要集中在宪法、行政法领域，尤其聚焦于个人权利与政府权力的张力和平衡。

个人权利是政府权力的目的意义，正如秩序是自由的手段。承认个人独立的主体地位是公法的前提，否则无所谓自由不自由，个人与政府成为法律关系中并立存在的两造，公法的基本任务即是规范个人权利、政府权力，并对它们之间的内在紧张关系予以调整。因此，在中国，公法的兴起具有革命性意义，至少意味着形式上个人不再是某种集体的附庸。权利与权力的紧张关系会一直存续，只要个人与政府被作为独立的双方来对待。以任何看似正当的理由——比如，根本利益的一致性或公共利益的优先性——来消解这种紧张关系的做法，多半会以政府取代个人、以权力替代权利告终，即最大的可能是秩序吞噬了自由，而非相反。这种结果一旦发生，则公法不再是公法，因为它在权利面前闭上了眼睛，徒为权力背书。须知自由无处安放的秩序，就不是秩序，而是暴政——不正义的统治。

所以，公法的思维方式是直接而明晰的：什么样的秩序才能实现对自由的保障。

宪法和行政法即承担了这样的制度安排之责。在整体上，是以权利对抗权力、控制政府以保护个人。特别是，基本权利的宪法确认，标出了权利的最低标准，也划清了权力的底线。基本权利的效力指向所有政府权力，政府的任何越雷池之步必须具有正当根据，经受宪法检验。不仅如此，个人权利的状态还与政府内部权力运作的结果密切相关，即权力与权力之间的关系是权利与权力之间关系的翻版，因为权力—权力的组织和分配，最终都会映射和作用到权利—权力构架上。说权利—权力结构依赖于权力—权力结构也不为过，后者作为手段之手段，内在于权利—权力的结构之中，影响着前者的风貌。因此，良好的秩序需要权力的有效配置，唯如此，自由才是确实的。这也是为什么经典立宪主义将权力看做是宪法的首要和关键问题，实在于权利与权力的内在关联性。换言之，权力配置决定了秩序状态，也决定了自由的空间。在这个意义上，自由的实现程度取决于秩序安排的合理程度。说到底，自由与秩序问题，是个技术问题。令人忧虑的是，恰恰是这个技术活，我们做得并不好，简直就是今日中国公法之短板，需要认真对待。

权利—权力关系的变动性，与自由—秩序关系的开放性，决定了公法的发展和变迁。在新的时期，宪法、行政法会面临新的挑战，因而本书的研究是阶段性的，探讨远未结束，也不会结束……