第一章 我国最低工资制度发展

一、制度发展历程

作为政府规制劳动力市场工资收入分配的重要法定工资收入标准，最低工资是保障劳动者特别是低收入劳动者取得劳动报酬合法权益的重要手段，也是国家“提低、扩中、控高”收入分配制度改革政策中“提低”的主要措施之一。我国最低工资制度的前身和历史最早可追索至民国时期，但当时的经济发展特征使最低工资相关立法未能得到较好的发展和落实。新中国成立后，随着历次工资收入分配改革及1980年代改革开放政策的推进，特别是在20世纪90年代前后伴随着市场经济的发展，我国最低工资制度不断发展。自1993年第一次从法律层面明确了开始实行最低工资制度十余年后，2004年最低工资制度得到了进一步完善和发展。

（一）中华人民共和国成立前最低工资制度的探索与发展——首次加入《制定最低工资确定办法公约》

中华人民共和国成立前，我国就出现了最低工资的相关规定。第一次世界大战后，中国社会长期处在各种矛盾的激烈斗争中，社会经济在动荡、曲折中缓慢前进。中国经济尽管有所发展，但工人阶级整体上处于工资低、生活差的窘迫状态。据统计，1918—1926年，因生活艰难而要求加薪发动的罢工约占罢工总数的一半[1]。劳资纠纷层出不穷，工人工作时间当时被称为“全世界之冠”，雇主或资方一味追求利润，未能很好顾及付出血汗的工人利益，不仅增加了社会危害性，也严重制约了经济的发展。

1921年，中国共产党在上海成立了中国劳动组合书记部，历史上先后召开了六次劳动大会。第一次大会于1922年5月1日—6日在广州举行，通过了八小时工作制、罢工援助、全国总工会组织原则等十项决议，并拟定了《劳动法案大纲》，首次提出应制定劳动者权益的最低工资法律。1926年冬，北伐军占领武汉三镇，以湖北政治委员会名义制定《临时工厂条例》并在湖北实行，其中规定“工厂支付给工人工资，每月不得少于十三元，但学徒不在此限。如物价增高时，由工会与工厂主协商增加”。1927年，“四一二”反革命政变后，蒋介石为平息上海工人运动，于4月颁布《上海劳资调节条例》，提出“按照生活品物价指数，规定一般最低工资”。此后，广东农工厅规定“工资最低额以该厂所在地最低之生活费以上支给”，冯玉祥也于次年发布《陕甘区域内之临时劳动法》，规定最低工资“以四口人之最低生活之标准”计算。

1928年6月16日，国际劳工组织在日内瓦经大会通过《制订最低工资确定办法公约》，规定凡批准本公约的国际劳工组织会员国，承允制定或维持一种办法，以便能为那些在无从用集体协议或其他方法有效规定工资且工资特别低廉的若干种行业或其部分（特别在家中工作的行业）中工作的工人，确定最低工资率。1930年，当时的国民政府开始批准加入国际劳工组织第26号公约，即《制订最低工资确定办法公约》,1931年《中华苏维埃共和国劳动法》中明确提出“任何人之工资不得少于由劳动部所规定的真实最低工资额”。1932年底修正公布的《中华民国工厂法》也提到关于工人“最低工资率之规定，应与各厂所在地之工人生活状况为标准”。1934年颁布了《国营企业最低工资暂行办法》，该办法提出最低工资率按日计算，除“供给膳宿得计入工资外”，加班费和奖金不计入企业应付最低工资收入。1936年底，当时的立法院通过了《最低工资法》，该法律规定只适用于工业部门，但未能将“国际公约”中提到的商业部门也纳入进去。最低工资也以日计算，“除雇方供给之膳宿按最近三个月之平均价值并入计算外，加班费和津贴以及红利不计入最低工资”，同时规定按地区实行，要求建立最低工资委员会，由包括劳资双方及第三方无利害冲突的代表构成。委员会设委员9—15人，主管官署代表1—2人，劳资双方代表各3—5人，劳资双方各推荐第三方代表1人，实业部或省主管官署可派代表1人。法律还提出标准实行12个月后调整，参考因素为“当地生活程度及各该行业工人情况”，并“成年工以维持其本身及足以供给无工作能力亲属二人之必要生活为准”。相对《国营企业最低工资暂行办法》而言，《最低工资法》的建立从立法形式、计算方式、参考因素、制定程序、调整频率等方面都有了很大变化，也与公约的有关要求更加接近。但基于当时社会发展阶段特征，法律规定的很多具体要求未能得到较好的实施。1948年，在哈尔滨召开的中国第六次劳工大会中的有关决议明确提出工资要保障包括职工本人在内的两口人的生活需要，再一次明确了赡养系数计算问题，同时提出最低工资与当时物价的关系。此外，1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》也明确提到制定最低工资需考虑企业实际。

（二）中华人民共和国成立后到20世纪90年代初期发展——改革开放为《制定最低工资确定办法公约》实施奠定基础

中华人民共和国成立后到“文化大革命”前这一阶段经历了企业工人八级工资制度、建立机关事业的职务等级制度等工资制度改革。1966年到1976年“文化大革命”期间是工资分配制度遭受严重破坏的时期。始于1978年的改革开放为我国经济发展和工资收入分配打开了新的篇章。改革开放后到20世纪90年代初期，这一阶段确立以经济建设为中心，在具体的工资分配政策上，重新恢复按劳分配原则，实践中体现多劳多得，允许一部分人先富起来。出现农业上的大包干，收入上的万元户，乡镇企业和城镇集体企业得到快速发展。国有企业打破等级工资制，将分配与劳动成果、企业效益等挂钩，将之前的单纯强调按劳分配，改为以按劳分配为主体、多种分配方式并存。由于全国自上而下统一的具有计划经济时代特色的工资体系存在了很长一段时间，因此当时的最低工资制度发展缓慢甚至是处于停滞状态。1984年，我国宣布承认《制订最低工资确定办法公约》，此次宣布加入公约是真正有实施条件的加入公约，主要得益于我国计划经济开始逐步向市场经济转型，多种类型企业经济形式源源不断出现。1984年召开的中国共产党第十二届三中全会上通过的《关于经济体制改革的决定》提出工资改革目标，“使企业职工的工资和奖金同企业经济效益的提高更好地挂起钩来”，次年也取消了全国等级工资标准。随着市场经济逐步发展，我国最早一批沿海特区公布的有关劳动条例中均提到了最低工资标准相关规定，1989年珠海率先提出了当地最低工资标准。

（三）20世纪90年代至2004年以前的制度发展——从法律层面明确最低工资制度

1993年，为适应市场经济发展的需要，原劳动部制定颁布了《企业最低工资规定》（劳部发〔1993〕333号），详细规定了有关最低工资的概念、制定或调整办法以及相关制度。1994年，我国历史上第一部劳动法获全国人大常委会通过，劳动者权益的保障从此有法可依。当时的《中华人民共和国劳动法》第五章第四十八条明确规定：国家实行最低工资保障制度。这标志着我国从法律层面明确了开始实行最低工资制度。规定明确了有关最低工资标准的确定和发布、支付、保障和监督等相关要求。1994年10月，原劳动部发布了《关于实施最低工资保障制度的通知》，保障了制度的顺利实施。该规定颁布实施后，很多省市分别出台了本地区的最低工资标准相关规定。1994—2004年，除西藏外，全国共计有31个省区市（深圳单列）建立了最低工资制度，发布并实施了标准。十年间，全国累计调整最低工资117次，每个省份平均调整约3.8次。

（四）2004年以来最低工资制度发展——完善和细化最低工资制度

20世纪90年代中后期，伴随着我国国有企业改革，一些下岗职工劳动权益难以得到合理保障，民营企业如雨后春笋般应运而生，非全日工、劳务派遣、临时工等劳动者就业形式也逐步扩大，有关劳动争议也时有发生。在此背景下，2004年原劳动部颁布了《最低工资规定》，废止了1993年的旧制度。与1993年的《企业最低工资规定》相比，2004年《最低工资规定》主要更新了以下六方面内容：一是适用范围由原来的完成正常劳动的企业劳动者更改为适用于完成正常劳动的企业、民办非企业单位、有雇工的个体工商户劳动者；二是标准形式新增了小时最低工资标准；三是细化了三方协商原则和程序；四是进一步明晰了调整参考因素，纳入了职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金的考量；五是调整频率由一年最多一次更改为每两年至少一次；六是增加了有关最低工资的罚则和赔偿金问题。新的规定加大了罚则力度，按所欠工资的1至5倍支付劳动者赔偿金。随着2004年西藏开始实施最低工资制度，我国最低工资制度得到全面实施。

自1993年的《企业最低工资规定》、2004年的《最低工资规定》颁布实施以来，最低工资在制度上和实践中都取得了重大进展，作为政府调节企业工资分配的重要“抓手”，最低工资是保障劳动者特别是低收入劳动者取得劳动报酬合法权益的重要手段，也是国家“提低、扩中、调高”收入分配制度改革思路中“提低”的主要措施之一。但最低工资制度在实施中也存在一些问题，理论上也遭受质疑，如部分企业把最低工资当作企业员工标准工资，导致员工实际收益受损；小、微型企业因政府提高最低工资加大了企业用工成本而产生抵触情绪；各省在最低工资调整过程中随意性较大，调整的幅度、频次、时间、程序、方法差异较大，甚至在一些年份出现一些盲目攀比现象等。为此，最低工资主管部门也在逐步加强对各地调整工作的指导，逐步完善最低工资调整机制，并建立和实施了最低工资评估机制。

[1].蔡禹龙、张微、金纪玲：《民国时期的最低工资立法及其现代启示》，《兰台世界》2015年第1期。