五、就近、就地城镇化发展的基础与政策引导

就近、就地城镇化不仅有利于城镇化的健康发展和城乡一体化发展，也具有深厚的现实基础和农民意愿的支持。

（一）就近、就地城镇化与农民工的流动意愿

就近、就地城镇化，与当前农村人口城镇化的趋势也是非常符合的。从近年来农民工流向来看，本地农民工的比例在不断上升，增速快于外出农民工。

从2008年到2012年农民工流向变化的比例变化可以看到，省内流动农民工从29%上升到33.0%，而本地（乡镇内）流动农民工一直保持在37%上下，跨省流动农民工比例从33.0%下降到29%（见图1）。这些变化表明，农民工“回流”的趋势开始逐渐显现。

随着新一代青年群体对生活品质的重视，调查表明，地级市和县级市开始受到更多人的青睐。2010年和2014年，“中国经济生活大调查”调查了人们愿意选择在哪里定居。2010年，选择直辖市的人最多（31.3%），其次是省会城市（18.5%）。但到了2014年，更多的人愿意首选在地级市居住（28.6%），其次是县级市（24.8%），省会城市排名第三（21.8%），第四选择是镇（12.9%），排在最后的是北上广深（10.2%）。[29]

关于农民城镇化定居意愿的调查数据也证明，农民在选择定居城镇时，大部分希望到县城和县城以上的城市定居。清华大学城镇化调查，询问被访者：“如果您能在城镇定居，根据您或家人的条件，您最想定居在什么地方？”调查结果发现，愿意在城镇定居的农民工群体中，76.7%的人愿意在地级市、县城或镇上居住，仅有23.3%的人愿意在省会或直辖市定居（见图2）。而国务院发展研究中心的调查同样表明，只有23.7%的人希望定居在省会或直辖市。[30]国家统计局的全国农民工监测调查关于外出农民工住宿情况的数据发现，乡外从业回家居住的比例上升最为明显，从2008年的8.5%上升到2012年的13.8%。

而清华大学社会学系在四川德阳和河南舞钢两个地区针对本地农民的调研结果则表明，本地农民选择城镇化，大多数还是选择附近的小城镇和县城（见表8）。

因此，依托地级市和县级城市的就近、就地城镇化，非常符合相当一部分农民工和本地农民改善生活和居住条件的需求，已经具备了很强的现实基础。

（二）就近、就地城镇化的政策引导

从历史发展来看，改革开放以来，比较成功地实现了就地城镇化的案例已经比比皆是，如浙江一些乡镇和村庄，河北的白沟镇，以及一批明星村庄如大邱庄、华西村等。这其中可以看到几个明显的动力：

第一是农村的非农产业发展。人民公社时期，农村的社队企业就已经存在。改革开放以后，农村的乡镇企业更是得到了突飞猛进的发展，一部分乡村因此实现了工业化带动下的就地城镇化。而随着国民经济社会发展和收入水平的提升，乡村旅游和休闲的需求也大大增加，促使了一部分乡村地区旅游产业的蓬勃发展，实现了旅游带动下的就地城镇化。

第二是交通的便捷化。近年来，中国基础交通网络建设极为迅速，很多农民到附近城镇就业，当天就可以往返，这与城市居民上班下班的交通方式没有本质区别。这在大城市周边的小城镇和乡村尤为明显，推动了城市近郊社会形态的急剧变化。

第三是农民改善生活的需求和居住方式的转变。随着农民收入水平的提升，农民对居住品质开始有了更高的要求。在许多较为富裕的农村地区，农民已经开始从平房居住变为上楼居住，再加上自来水管道的建设和电话、互联网的普及，农村和城镇的生活方式差别日渐缩小。新型农村社区建设等受到了相当一部分农村居民的欢迎。

因此，在中国城镇化的多元模式中，应该充分发挥地级市、县级城镇和中小城镇的优势，促进农村人口的就近、就地城镇化。这其中除了放开中小城镇户籍，加快城乡社会保障一体化等制度改革以外，关键是改革土地制度，释放基层和农村发展活力，为广大农民提供更多的选择。

在市县层面，继续完善“城乡建设用地增减挂钩”的实施机制，建立更多“宅基地换房”等城乡资产和权益转化的机制，允许农户自由选择，给予那些愿意走出农村进入城镇的农民更多选择。

在农村积极探索小城镇和新型农村社区建设，政府划定未来集中聚集区，并给予基础设施和公共服务设施配套方面的补贴和支持，让具有建房需求的农民自发渐进地向小城镇和新型农村社区迁移，就可以自然而然地实现农村居民点的调整。

对于具有一定产业基础的小城镇和村庄，应该探索就地改造实现城镇化的模式和政策，积极引入社会资金参与村庄改造整治和建设。例如一些地区探索的“村企合作”模式，通过企业和社会资本向农村投资发展产业，整治村庄，改善生产生活条件，实现农民、企业和政府的多赢。

需要注意的是，就近、就地城镇化本质上是给予农民更多的选择自由，实现城乡之间居住地迁徙和身份转换的自由选择，而不是行政推动或者强制推行，搞运动式一刀切的“农转城”或者逼迫农民进城。当前农村的发展是明显分化的，调查结果表明，那些非农收入（打工收入、经商收入等）比较高的家庭愿意卖掉农村住宅搬到城镇居住的比例要高一些。而完全没有非农收入的家庭更愿意在生活成本相对更低的农村居住。主要依靠农业收入的这部分群体，进入城镇可能反而导致生活负担的加重。由于信息不对称，政府并不知道农民家庭的收入情况，在这种情况下让农民根据自身情况“用脚投票”，鼓励有意愿的农村家庭、高收入的农村家庭根据自己的意愿进入城镇，也有利于减少政策阻力。

如果说大中城市发展体现了市场导向和政府主导性，更多体现了“自上而下”的特点，就近、就地城镇化模式则需要利用乡镇本地的特色资源、产业等优势，因地制宜地推进城镇化建设，发挥政府、市场和社会的多元合作，尤其是充分发挥基层的能动性、积极性和巨大活力，体现了城镇化进程中“自下而上”的城镇化特征。

总之，中国作为一个幅员辽阔的大国，在城镇化的路径和模式选择方面，应该高度重视就近、就地城镇化的作用。从未来城镇化发展来看，核心城市群在提升国家竞争力和促进城镇人口集聚方面仍然具有很大的优势，但从中国区域均衡发展、城乡均衡发展等来看，又必须重视地级市和县级城镇的发展，通过“点面结合”促进城镇化的健康发展。而改善农村生产生活条件、促进建设用地集约的客观需求也凸显出引导农村城镇和村庄集聚、有选择地培育小城镇和新型农村社区的意义。应该从土地制度改革、公共服务投入方面给予基层更多活力，让广大农民根据自身情况和意愿选择适宜的城镇化路径。

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[1]此文是2017年3月29日举办的郑杭生社会学大讲堂第一讲的内容，原演讲题目为“就地城镇化与就近城镇化”，讲座由洪大用教授主持，刘少杰教授做演讲评议。演讲者简介：李强，清华大学文科资深教授、博士生导师，清华大学民生经济研究院院长。曾任清华大学社会科学学院院长，中国人民大学社会学系主任，中国社会学会会长，北京社会学会会长。

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