（一）“十四五”之前的政策准备

进入21世纪之后，网络信息技术和数字技术开始影响我国传统文化行业，催生了一大批新的文化形态和文化业态。从“十一五”开始，文化领域的建设规划明确将数字文化经济作为支持对象。在“十三五”期间出台了第一个数字文化产业专门政策，并在科技领域同步部署促进文化科技融合相关工作。最终在“十三五”收官之际水到渠成，文化产业数字化战略正式提出，同年第二个数字文化产业专门政策出台。“十二五”和“十三五”时期实施的上述政策，积极推动了包括文化产业数字化在内的文化数字化建设，为“十四五”打下了良好的基础。

我国政府很早就关注网络文化产业、数字内容产业等新兴业态，并对数字文化经济予以政策支持。2006年发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》就提出要“积极发展网络文化产业”，同时还提出要“积极发展以数字化生产、网络化传播为主要特征的数字内容产业”。2009年发布的《文化产业振兴规划》是我国首部国家级文化产业专项规划，它标志着发展文化产业已经上升到国家战略层面。这部规划中不仅提出将数字内容作为九大重点发展的文化产业之一，而且其提出的“发展新兴文化业态”部分，事实上大部分与数字文化相关，主要内容是：采用数字、网络等高新技术，大力推动文化产业升级；支持发展移动多媒体广播电视、网络广播影视、数字多媒体广播、手机广播电视，开发移动文化信息服务、数字娱乐产品等增值业务，为各种便携显示终端提供内容服务；加快广播电视传播和电影放映数字化进程；积极推进下一代广播电视网建设，发挥第三代移动通信网络、宽带光纤接入网络等网络基础设施的作用，制定和完善网络标准，促进互联互通和资源共享，推进三网融合；积极发展纸质有声读物、电子书、手机报和网络出版物等新兴出版发行业态；发展高新技术印刷；运用高新技术改造传统娱乐设施和舞台技术，鼓励文化设备提供商研发新型电影院、数字电影娱乐设备、便携式音响系统、流动演出系统及多功能集成化音响产品；加强数字技术、数字内容、网络技术等核心技术的研发，加快关键技术设备改造更新。

从2012年开始，文化数字化内容出现在文化改革发展规划、文化产业规划等很多政策文件，特别是“五年规划”类文件当中。标志性的政策文件是2012年2月《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》。这个国家级文化战略文件明确提出要“实施文化数字化建设工程”，其主要内容是文化资源数字化、文化生产数字化、文化传播数字化。具体为：文化资源数字化涉及完成红色历史文化资源的数字化修复与整理，完成广播电台存留音频资料、新闻纪录片、电影档案影片、国产影片的数字化修复和保存，完成中华字库工程，加快国家知识资源数据库、全国文化遗产数据库、老唱片数字资源库等建设，加快数字图书馆、数字博物馆、数字美术馆、少数民族文化资源数字化建设；文化生产数字化涉及发展数字影视制作，加快电视节目制播高清化，发展数字出版，完成数字复合出版系统、数字版权保护技术研发工程，建立数字内容生产、转换、加工平台，形成覆盖网络、手机以及适用于各种终端的数字出版内容供给体系。发展动漫、网络游戏，实施国产动漫振兴工程，发展电子阅读及有声阅读，开展电子书包试验，培育以3D立体显示技术为核心的立体视觉产业，重视印刷复制装备制造业的自主研发，发展数字印刷；文化传播数字化涉及加快有线电视网络数字化、双向化改造，加强下一代广播电视网建设，加快移动多媒体广播电视覆盖和地面数字电视覆盖，加快电信宽带网络建设，完善国家数字图书馆建设和推广，加快推进出版物发行数字化改造，建设规模化数字出版物投送平台。文化领域数字化的工作不仅促进了公共文化领域的数字化，也促进了文化经济的数字化。2012年8月由科技部、中宣部、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署六部委联合发布的《国家文化科技创新工程纲要》，是为深入贯彻党的十七届六中全会精神、落实《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》部署而制定的。该纲要认为，“科技与文化融合态势凸显，主要由数字技术和网络信息技术掀起的高科技浪潮在改造提升传统文化产业的同时，还催生了一大批新的文化形态和文化业态”。该纲要提出了我国至2020年的文化科技发展目标，并部署了五方面的主要任务：加强文化领域共性关键技术研究；促进传统文化产业的优化和升级；推动新兴文化产业的培育和发展；提升文化事业服务能力；加强文化科技创新发展环境建设。

第一个数字文化产业专门政策是2017年出台的，这一年我国政府刚刚把“数字经济”写入国务院政府工作报告。数字文化产业是数字经济最重要的一个组成部分，文化产业主管部门需要通过制定数字文化产业发展专门政策来强化文化产业与数字经济的关系。2017年4月，文化部发布了《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》。文件将数字文化产业的含义阐述为：数字文化产业以文化创意内容为核心，依托数字技术进行创作、生产、传播和服务，呈现技术更迭快、生产数字化、传播网络化、消费个性化等特点，有利于培育新供给、促进新消费。从这一阐述看，所谓数字文化产业，主要内容就是文化产业（尤其是内容产业）的数字化问题，旨在改造提升传统文化产业，培育发展新兴文化产业。所以，发展数字文化产业，就是要通过数字技术与文化的结合生产、传播文化内容，满足数字化文化消费。这一文件中工作任务方面的内容可以概括为四点：一是引导数字文化产业发展方向。包括三个方向：优化数字文化产业供给结构；促进优秀文化资源数字化；推进数字文化产业与相关产业融合发展。二是着力发展数字文化产业重点领域。包括六个重点领域：推动动漫产业提质升级；推动游戏产业健康发展；丰富网络文化产业内容和形式；增强数字文化装备产业实力；发展数字艺术展示产业；超前布局前沿领域。三是建设数字文化产业创新生态体系。包括六个方面：培育数字文化产业市场主体；推进数字文化产业创新创业；引导数字文化产业集聚发展；参与数字文化产业国际分工与合作；构建数字文化领域标准体系；优化数字文化产业市场环境。四是加大数字文化产业政策保障力度。包括四个方面：落实相关财税金融政策；强化创新服务和人才支撑；持续推动“放管服”改革；加强组织领导。《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》首次完整而系统地表达了文化产业主管部门在数字经济发展背景下如何发展文化产业的基本战略思想和规划思路，提出了形成导向正确、技术先进、消费活跃、效益良好的数字文化产业发展格局，以及在数字文化产业领域处于国际领先地位的战略目标。

在2017年5月国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（以下简称《纲要》）中，“强化文化科技支撑”是“完善现代文化市场体系和现代文化产业体系”的重要内容之一。《纲要》提出：落实中央财政科技计划管理改革的有关要求，通过优化整合后的科技计划（专项、基金等），支持符合条件的文化科技项目。运用云计算、人工智能、物联网等科技成果，催生新型文化业态。加强虚拟现实技术的研发与运用。推动“三网融合”。制定文化产业领域技术标准，深入推进国家文化科技创新工程。依托国家级文化和科技融合示范基地，加强文化科技企业创新能力建设，提高文化核心技术装备制造水平。加强文化资源的数字化采集、保存和应用。《纲要》以专栏形式就“文化科技创新工程”的内容进行了说明，主要内容包括宽带广电建设、广播影视数字化提升、数字出版创新、艺术呈现技术提升等四个方面。其中，宽带广电建设涉及加快建设下一代广播电视网，开发智能电视操作系统和融合终端，发展“电视语音互联网智能家居智慧城市”等综合业务；广播影视数字化提升涉及推进广播电视台数字化建设，建设影院信息化管理与服务体系和电影市场技术监管体系，加强电视和电影前沿技术研究应用；数字出版创新涉及建立国家知识服务平台，搭建新闻出版内容生产与分销等平台，支持发展绿色印刷、纳米印刷；艺术呈现技术提升涉及加快新型灯光、音响、机械、视效、特效、智能展示等研发应用，提升艺术展演展陈数字化、智能化、网络化水平。

文化科技政策是数字文化政策的重要组成部分，凸显了政府部门对文化与科技融合发展的极大关注，文化科技政策通过积极推动文化科技创新，以科技提升文化产业和文化发展水平。2012年9月文化部印发《文化部“十二五”文化科技发展规划》，2017年4月文化部发布《文化部“十三五”时期文化科技创新规划》。文化主管部门的这两个“五年规划”都是为贯彻当时已经制定的文化发展“五年规划”而发布的，具有较强的连续性。这两个文化科技“五年规划”的发布具有不同的历史背景：2012年的背景是文化科技发展呈现新趋势，而当时我国国民经济正进入“新常态”。2017年发布时，我国新一轮科技革命和产业变革孕育兴起，信息网络、大数据、智能制造等高新技术广泛渗透到创作、生产、传播、消费的各个层面和环节。

2019年，科技部、中央宣传部、中央网信办、财政部、文化和旅游部、广播电视总局等六部门联合印发的《关于促进文化和科技深度融合的指导意见》，是在国家大力推进网络强国建设和数字经济发展背景下推出的文化科技专门政策。文件提出，到2025年，基本形成覆盖重点领域和关键环节的文化和科技融合创新体系，实现文化和科技深度融合。其重点任务包括：加强文化共性关键技术研发；完善文化科技创新体系建设；加快文化科技成果产业化推广；加强文化大数据体系建设；推动媒体融合向纵深发展；促进内容生产和传播手段现代化；提升文化装备技术水平；强化文化技术标准研制与推广。其中之一便是“加强文化大数据体系建设”，提出要贯彻国家大数据战略，加强顶层设计，加快国家文化大数据体系建设。提出建设国家文化大数据体系的任务之后，2020年5月中央文化体制改革工作领导小组办公室发布了《关于做好国家文化大数据体系建设工作的通知》，此后全国各地相关部门开展了国家文化大数据体系建设的一系列实际行动。

为落实这些政策，文化及科技主管部门开展了一系列示范基地、实验室的认定工作。2012年，我国开启评审认定“国家级文化和科技融合示范基地”工作。截至2021年末，科技部、中宣部会同相关部门分别于2012年、2013年、2019年、2021年分四批共认定了85家基地，其中集聚类基地44家、单体类基地41家，基本形成了以文化为内容核心、以科技创新为重要支撑、文化科技深度融合的产业业态，重点聚焦于文化大数据、公共服务、数字出版、文化装备制造、媒体融合、文旅综合服务等方向，构建了集聚类基地服务地方产业发展与实体经济、单体类基地服务行业技术研发与集成应用的全方位、多层次、开放式创新发展格局。2014年起，文化部开始组织开展“文化部重点实验室”申报工作，后更名为“文化和旅游部重点实验室”。根据相关管理办法，实验室的主要任务是围绕文化和旅游领域科技创新发展战略和重大行业需求，开展基础研究与应用基础研究，解决行业重大共性关键技术问题，获取创新性科技成果，凝聚和培养优秀科技人才，提升自主创新能力。随着2021年公布第三批重点实验室名单，文化和旅游部重点实验室已经达到37家。与文化科技创新相关的还有科技部批准的四个媒体融合类国家重点实验室、国家出版业科技与标准实验室、国家广电总局重点实验室等。

文化产业数字化战略是在2020年正式提出的。中长期国家战略规划将发展数字经济作为国家战略，文化产业数字化战略成为数字经济国家战略的重要内容。2020年是“十三五”收官之年，这一年，中央提出了基本规划指引，各部门都开始为“十四五”以及更长远的战略谋篇布局。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”该建议同时提出实施文化产业数字化战略，明确提出要“实施文化产业数字化战略，加快发展新型文化企业、文化业态、文化消费模式”。在文化方面，该建议提出了两个“数字化”：一是推进公共文化数字化建设；二是实施文化产业数字化战略。这两个数字化共同构成了国家文化数字化战略。关于文化产业数字化的内涵，一般认为是“产业数字化”在文化产业的具体体现，可以从产业数字化的一般规律来认识文化产业数字化。“文化产业数字化”的内涵是通过包括网络通信技术、智能算法技术、数字版权技术、影音编码技术等在内的广义的数字技术对文化产业的生态体系进行更新再造，并最终促成社会效益和经济效益最大化的过程。“十四五”时期文化产业数字化战略的重点内容主要有：一是依托“新基建”，加快文化产业数字基础设施建设，重点是构建国家文化大数据服务和应用体系、发展超高清视频产业与创新技术的引领超高清美学、推动智慧文旅设备及其应用的开发；二是探索5G、云计算、大数据等数字基础设施与文化产业的商业应用场景，重点是云游戏、人工智能和区块链的发展和应用；三是加快影视等传统文化产业数字化；四是加大文化制造领域新材料、新设备的研发应用。

文化产业数字化战略的提出，直接推动了数字文化产业高质量发展相关政策的制定和发布。文化产业数字化战略是数字经济国家战略的组成部分，是国家为了应对新形势而提出的重大举措。从战略维度而言，首先是经济发展维度，文化产业数字化战略设计需要立足适应国内大市场，适应“双循环”新发展格局，需要切实满足新消费。文化产业数字化的基本内容应是“加快发展新型文化企业、文化业态、文化消费模式”。文化产业数字化不是文化数字化，仍需以经济的、市场的逻辑推动产业发展，这是文化产业数字化战略的经济基础。要大力促进文化产业与相关产业融合，大力促进文化产业与资本市场融合。其次是社会发展维度，从战略的长期性考虑，竞争优势的取得不是一时的技术垄断或产业规模上的遥遥领先，而是健康的可持续的战略优势维持能力。这个能力要来源于法治、规则、有益于社会发展的战略体系。所以，文化产业数字化不仅需要产业促进政策，还需要推动文化数字立法工作，打造“技术向善”的数字文化世界。最后是国际竞争维度，实施文化产业数字化战略，应明确研判世界数字经济发展形势，调动资源构建文化产业数字化中的多层次竞争集群，立足于在中长期建立国际竞争优势，并确保国家的文化安全。

2020年11月出台的《关于推动数字文化产业高质量发展的意见》是文化和旅游部发布的第二个数字文化产业专门政策，是为了落实党的十九届五中全会精神和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，顺应数字产业化和产业数字化发展趋势，贯彻党中央提出的文化产业数字化战略而推出的宏观性、指导性文件。文化和旅游部在对该文件进行解读时也指出，“我国数字文化产业发展也还面临数字化水平不高、供给结构质量有待优化、新型业态培育不够、线上消费仍需培养巩固、数字化治理能力不足等新问题”。2020年的新冠肺炎疫情对文化和旅游产业的冲击较大，强化了人们对数字技术与文化产业的关系的认识。作为一种长期应对方案，政府在如何进行文化产业数字化转型方面做了重大布局。所以，疫情成为数字文化经济加速发展的助燃剂。该文件突出了数字文化产业“高质量发展”，与《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》相比，一是突出了“数字文化产业发展基础”这一内容，包括加强内容建设、加快新型基础设施建设、推动技术创新和应用、激发数据资源要素潜力、培育市场主体、构建产业标准体系等六大方面，有利于构建符合我国国情的稳定、持久、高质量的数字文化产业；二是特别突出了培育数字文化产业新业态，主要内容涉及文化资源数字化、产业融合、平台经济、云演艺、云展览、沉浸式、数字装备、新消费等方面，这与新冠肺炎疫情期间数字文化业态逆势上扬有很大关系，决策部门在新业态上的布局，将有利于在未来不确定的环境中维持文化产业满足人民群众文化消费需求、促进经济社会发展的基本作用；三是在数字文化产业生态部分突出了“推动产业链创新与应用”，与《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》不同的是，将市场主体、标准体系等纳入“数字文化产业发展基础”部分，而这部分主要包括产业链创新与应用、两创四众、区域发展战略、市场环境、国家合作等方面，并提出了新的“数字文化产业链”“产业链金融服务平台”“数字文化产业链链长工作制”等方面内容。