第一章 导论

第一节 问题的提出

背景1：环境容量作为公共物品的属性长期没有产权，环境容量的低成本或无成本使用导致环境资源的加速损耗

改革开放以来，我国以市场为导向的经济社会发展取得了巨大成就，社会主义市场经济体制初步建立，作为其核心的决定资源配置基本制度的产权制度，也进行了相应的改革与发展，为我国国民经济的快速发展增添了活力。目前，我国财产类型日益增多，知识、商标、专利等无形资产在财产中的比重逐渐增大，个体、私营、外资等非公有资本和城乡居民私有财产快速增长，产权的类型也由原来较为单一的公有产权向包括公有产权、私有产权以及各种形式的混合所有制产权在内的多元化产权发展。2007年我国颁布施行的《物权法》，成为产权制度发展的一大重要里程碑，为建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度迈出了重要一步。然而，由于受“狭隘产权观”以及根深蒂固的“产权实物观”的影响，资源环境产权制度尤其是环境产权制度长期以来成为一个被忽视的问题。[1]环境领域的产权一直没有理顺。

环境是影响人类生存及发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、土地、海洋、草原、森林、湿地、自然保护区等。我国宪法规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”由此可见，我国的环境资源主要是国家所有和集体所有两种形式，其中大部分为全民所有，由政府作为全体国民的代理人，行使对环境资源的管理。从表面上看，产权主体是清晰的。但由于在实际管理中，每个公民都无法对环境资源行使真正意义上的产权，而由政府通过层层代理的形式，使国家所有的环境及资源转变为部门所有或地方所有，在信息不完全、地方政府有限理性、政府失灵等现实条件下，使得环境容量的产权虚置或产权主体缺位，所有权的行使被异化，国家的所有权实际上被架空，产权本应有的排他性没有得到体现，从而使部分环境资源事实上处于开放状态，造成“公地悲剧”的出现。

产权经济学认为，资源的市场价格是资源的产权价格，只有在产权明晰的情况下，资源的市场价格才会等于相对价格。[2]由于环境资源产权主体虚置或不清晰，市场中存在着没有界定清楚的权利边界，导致环境容量资源的市场价格与相对价格的不一致，因此，市场主体的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益就不相一致。具体表现在，提供生态产品的行为由于没有获得相对称的收益，生态建设和环境保护的行为没有获得应有的激励，因此缺乏提供生态产品的积极性而导致生态产品供给不足。而那些造成环境污染或享受生态环境外溢效应的受益者却没有支付相应的费用，将本应由私人承担的成本转嫁到社会当中，普遍存在投机与搭便车的心理，造成了对环境资源的过度使用，环境问题的外部性日益凸显。因此，环境问题的产生很大程度上不是因为人与自然的关系没有处理好，而是人与人之间的关系没有处理好，在市场主体中没有形成责任、权利和义务相匹配的环境利用机制。

虽然我国早在20世纪80年代就确定了环境保护的基本国策，各级政府都把环境保护放在重要的战略位置，确立了建设资源节约型和环境友好型社会，推进生态文明建设，走全面、协调、可持续发展的科学道路，政府每年投入巨资进行生态建设和环境保护，预计“十三五”期间各类环保投入将超过10万亿元，但我国环境质量并没有得到明显改善。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“总体上看，我国生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固，稍有松懈就有可能出现反复，犹如逆水行舟，不进则退。”[3]我国环境质量的恶化，除了跟经济规模增加、工业化、城镇化的深入推进对资源环境的消耗增加等原因外，其中一个重要原因是缺乏一个将环境外部性内在化的良好制度安排，现有的产权制度使得环境贡献者和环境受益者间的付出和收益不对称，没有为生态产品的行为提供有效的激励，污染者没有动力进行技术更新、节能环保，从而很大程度上助长了环境破坏行为，导致污染物过度排放，环境污染迅速超过了资源环境承载能力而使得环境质量加速恶化。这正是我国环境问题屡禁不止，甚至在一定程度上愈演愈烈的重要原因。

背景2：环境容量由免费物品变成了稀缺资源，日渐凸显的稀缺性成为可持续发展的约束瓶颈

环境作为人类赖以生存的客观载体，是以人为中心而建构起来的整个自然与社会大系统有机融合的统称。人作为环境的产物，在生存与发展进程中形成既依存于环境，又主宰着环境的双重角色。

人类的发展就是一个认识自然、改造自然的演进过程。任何人类的生产生活都是在与大自然相互作用过程中展开的。回顾人类活动的环境足迹，在每一次辉煌灿烂的人类文明背后，都留下了不可磨灭的环境印记。在原始社会和农业社会时代，人类生产生活对自然的扰动较小，环境容量资源极其充裕。然而进入工业社会以来，人口急剧膨胀，人类开始无穷无尽地向自然索取资源，肆无忌惮地倾倒垃圾，人类活动规模和强度已超出了资源环境的承载能力，对自然造成了极为严重的破坏和影响，由此导致了资源环境危机不断出现，全球气候变暖、臭氧层的耗损与破坏、生物多样性锐减、酸雨蔓延、森林面积不断减少、水污染、大气污染以及土地荒漠化等环境问题集中出现，已成为制约经济发展、危害公众健康以及影响社会稳定的重大问题，人类不得不反思自己的行为并采取积极行动加以遏制，以谋求人与自然的和谐发展。1962年卡尔逊的《寂静的春天》一书问世，唤醒了全球环境意识；1975年罗马俱乐部出版的《增长的极限》提出了人类必须零增长以保护我们赖以生存的地球；1987年挪威前首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会的研究报告《我们共同的未来》（Our Common Future）文本中，提出了可持续发展（Sustainable Development）的时代理念。1992年6月在巴西里约热内卢召开了第二届“联合国环境与发展会议”（UNCED），该会议认真总结了自1972年“联合国人类环境会议”（UNCHE）以来全球环境所呈现的基本状况，并针对未来发展形势，通过了《21世纪议程》（Agenda 21）等一系列重要文献，并成立了可持续发展委员会。

就我国来说，改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，国内生产总值从1978年的3679亿元增长到2019年的99.1万亿元，年均实际增长9.5%左右，远高于同期世界经济2.9%左右的年均增速。国内生产总值占世界生产总值的比重由改革开放之初的1.8%上升到15%左右，多年来对世界经济增长贡献率超过30%。GDP总量已超过日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。然而，我国也为此付出了沉重的环境代价，造成了日益严峻的生态环境危机，发达国家一两百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点，环境质量总体不断恶化。《2019年中国环境状况公报》显示，大气环境质量方面，337个地级及以上城市环境空气质量达标率仅为46.6%；469个监测降水的城市（区、县），酸雨频率平均为10.2%，酸雨区面积约47.4万平方千米，占国土面积的5.0%。水环境污染严重，七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河监测的1610个水质断面中，有20.9%的断面的水质超过Ⅲ类标准（不能做饮用水源），湖泊（水库）富营养化问题突出，在监测水质的110个重要湖泊（水库）中，有30.9%的水质超过Ⅲ类标准。107个监测营养状态的湖泊（水库）中，轻度及中度富营养化状态的占28%。在全国10168个国家级地下水水质监测点中，Ⅳ类和Ⅴ类水占比达到85.7%。每年年初，严重的雾霾天气让许多人饱受呼吸之殇。因此，让全社会以一种更加直接的方式感受到呼吸上新鲜的空气、饮用到干净的水已成了奢望，更加深刻地体会到环境污染的严重性和加强环境保护的迫切性。根据2018年水土流失动态监测结果，全国水土流失面积273.69万平方千米，耕地污染严重。资源环境问题已成为制约我国可持续发展最大的瓶颈。

目前我国频繁出现的各种环境问题就是环境资源稀缺性日益凸显的直接表现。

未来一段时期，随着我国工业化和城镇化深入推进，我国环境保护面临更大的压力。中国不仅要解决环境污染和生态破坏遗留的历史欠账、避免爆发大的污染和生态破坏事故、维持基本的生态环境质量，还要应对经济社会快速发展所带来的环境压力，大力发展低碳经济。一是资源约束趋紧，环境污染严重。一方面，我国资源禀赋条件较差，多数资源人均占有量远低于世界平均水平，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4，人均耕地资源不到世界平均水平的40%，人均森林面积不足世界人均占有量的1/4，45种主要矿产资源人均储量不到世界平均水平的一半，石油、天然气、铁矿石、铜和铝土矿等重要矿产资源人均储量分别为世界人均水平的11%、4.5%、42%、18%和7.3%。另一方面，资源利用率低，资源消耗强度与世界先进水平相比还有较大差距，钢铁、有色、电力、化工等8个行业单位平均能耗比世界先进水平高40%以上，工业用水重复利用率、矿产资源总回收率低20个百分点左右。我国经济每创造1美元所消耗掉的能源，大约是西方工业七国平均的5.9倍，美国的4.3倍，是德国或法国的7.7倍，是日本的11.5倍。[4]二是污染物排放量可能大幅度增加，生态环境质量改善难度大。中国正处于重化工业阶段的加速期，高能耗的产业还将占一定比重，我国冶金、电力、化工、有色、水泥等行业的万元GDP能耗与世界先进水平相比差距很大。未来一段时期，我国原材料工业和基础工业仍将保持相对增长态势，资源与环境压力还将继续加大。四是我国城镇化正深入推进，中国平均每年净增城市人口1500万人，随之而来的城市生活污水和垃圾产生量、城市机动车污染物排放量将大幅增加。城市环境质量改善任务艰巨，人口密集区空气质量改善压力巨大。面源污染难以得到有效遏制，农村生态环境问题将更加突出。三是国际环保压力持续增大。目前，在应对气候变化和环境危机的背景下，全球环境治理中关于责任与义务问题的争论和博弈日益激烈，全球范围内环境保护已呈现国际制度化趋势，全球环境公约、议定书或协定对发展中国家的约束趋紧。中国作为世界第二大经济体和第一人口大国，加之经济高速发展以及以化石燃料为主的能源结构，导致我国温室气体排放总量大、增速快。目前，我国已经超过美国成为最大的温室气体排放国，受到的国际压力也越来越大。中国已经缔约或签署了约50项国际环境公约，履约任务十分繁重。

以上出现的种种环境问题，正是环境容量资源稀缺性凸显的一种外在表现。在此背景下，生态环境资源的经济属性发生了根本变化：由免费的公共品转变成稀缺资源，并且这种稀缺资源随着人类需求的发展越来越凸显其稀缺性。[5]当前，我国工业化、城镇化的加速推进，环境资源的稀缺性特征还将进一步凸显，将成为我国可持续发展的最大约束瓶颈。

背景3：系统完整的生态文明制度体系正在加快形成，并要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

党的十八大报告把生态文明建设列入中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局中，提出建设美丽中国，实现中华民族永续发展，报告把加强生态文明制度建设提到了前所未有的新高度，提出要深化考核办法，奖惩机制、生态补偿制度、耕地保护、水资源保护、资源性产品价格改革、税费改革、生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度改革。2015年4月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设四大任务进行了部署，要求“到2020年，国土空间开发格局进一步优化；资源利用更加高效；生态环境质量总体改善；生态文明重大制度基本确立”。《生态文明体制改革总体方案》则对生态文明制度建设（四梁八柱的“八柱”）提出总体布局，成为我国生态文明制度体系的顶层设计，明确“到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”。党的十九大报告再次提出加快生态文明体制改革，要求统筹山水林田湖草系统治理，并组建了生态环境部、自然资源部、国家林业和草原局。这次机构改革为加强生态文明建设提供了重要的制度保障，并从国务院机构设置上为推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供了坚强有力的保障。这一系列的生态文明建设的制度安排，是对我国目前日益严峻的资源短缺、环境恶化和生态系统退化等问题和挑战，从制度层面进行反思而做出的战略选择和准备完善的政策，同时，也折射出我国生态建设和环境保护方面的制度问题。

改革开放以来，我国初步建立了社会主义市场经济体制，但在环保领域，“经济靠市场、环保靠政府”基本是我国环境保护的主基调，由此形成了我国环境管理主要是行政命令式的，对于基于市场机制的环境保护政策运用得不充分。在我国的环保制度中，政府行政干预和控制为主的管制制度安排占据了主要地位，而具有经济激励作用的环境制度安排则很有限，市场化程度较低，仅是法规制度和行政命令的补充。[6]

十八届三中全会提出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，完善主要由市场决定价格的机制。就环境资源领域来说，随着其稀缺性越来越凸显，需要更多地引入相应的经济手段和市场机制来有效配置环境资源，促进经济与环境的协调发展。传统经济学的理论告诉我们，价格是人的需求和资源存量的综合体现。在市场经济中凡是稀缺的资源必定具有较高的价格。[7]但我国目前尚未建立起能反映环境资源稀缺性的价格形成机制，许多环境资源仍然被低价格或无价格使用，其市场价格与相对价格严重偏离，导致了对环境资源的竞争性的过度使用。针对日益严峻的资源环境危机，建议提高环境资源价格，如采用开征环境税、碳税、提高水资源、矿产资源价格来实现环境成本内部化的呼声日渐高涨，不可否认，在市场经济条件下，通过政府干预来弥补“市场失灵”的不足是必要的，而且这一定程度上也确实有利于资源节约和环境保护。但从长期看，形成符合市场经济规律的价格形成机制远比价格水平本身重要。[8]因此，建立起符合市场经济规律的、以企业为主体的节能减排长效机制，充分发挥市场配置环境容量资源的决定性作用，以促进环境容量资源的优化配置应成为环境管理的重要方向。各国环境保护的实践也表明，越来越多地引入市场手段已成为环境管理的一大重要趋势。

产权经济学家认为，价格问题实际上是产权问题。价格是产权的价格，产权制度是价格形成的基础。因此，随着环境容量资源的稀缺性日渐突出，通过产权制度来矫正环境资源的低成本或无成本使用，促进环境资源的优化配置，可以为环境治理提供新的手段和激励措施，对于当前生态文明建设和绿色发展具有重大的理论意义和现实意义。