二 中国的立法体制

1982年《宪法》的颁行，奠定了中国现行的中央与地方分享立法职权体制的宪法基础，基本上构成了从中央到地方、从权力机关到行政机关行使立法职权的立法体制。这一立法体制采取了立法集权的分权体制，其特点是在中央对立法集中统一领导的前提下，适当地赋予地方一定的立法职权，以作为对中央立法的补充和具体化。2000年《立法法》的颁布、2015年《立法法》的修改，都进一步确认和完善了以全国人大及其常委会为核心的包括国务院和地方人大及其常委会在内的统一的、分层级的立法体制。

“统一、分层次”的立法制度中，“统一”是指社会主义法制的统一。具体表现在中央立法与地方立法的关系上，“统一”是单一制国家结构形式的必然要求，是社会主义法制的一致性的体现，它要求的是地方立法不与国家宪法、法律和行政法规相抵触、下位阶的立法不与上位阶的立法相抵触。第一，立法要统一于宪法。现行《宪法》第5条也明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”即宪法具有最高的法律效力，因此要坚持“依宪立法”，使每一项立法都符合宪法精神。第二，全国人大及其常委会是最高权力机关，也是最高立法机关，地方立法不能违背全国人大及其常委会的立法，地方性法规、自治条例和单行条例等地方立法须报全国人大常委会备案或批准后方可生效。第三，“统一”的立法制度确立了下位法不得同上位法相抵触的原则，以此形成协调一致的法律效力等级体系。第四，只要地方立法依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，社会主义法制的统一和尊严就能够得到维护。特别要强调的是，“统一”不等于“集权”，立法的统一并不必然意味着国家立法权的集权化。相反，在民主集中制原则下，中央和地方的立法权的划分，可以遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，由中央和地方国家机关分别享有不同的立法权限，制定具有不同法律效力的规范性法律文件。“分层次”是指，在宪法之下，中央和地方、权力机关和行政机关、民族自治地方依法享有制定法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例的权力，这些法律规范共同构成中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的基础和前提。

（一）地方立法权的“放”与“收”

自我国确立依法治国的基本治国方略以来，统一分层次立法体制的完善首先体现在地方立法权主体范围的扩大与地方立法事权范围的限制这两个方面，即地方立法权“放”与“收”的平衡。

按照法治的原则和统一分层次的立法体制，地方立法权的来源和范围都必须有明确的宪法和法律依据，因此，“市”地方立法权主体范围和事权范围的演变过程主要体现在《宪法》、《地方组织法》、《立法法》的文本变迁之中。

现行《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”可见，宪法确立的地方立法权仅限于省、直辖市的人大及其常委会，不包括自治区的人大，也不包括省级政府，宪法更没有赋予市级人大和政府立法权。考察法律文本，包括“市”立法权在内的大部分地方立法权都是全国人大及其常委会通过制定和修改《地方组织法》、《立法法》授予的。2000年3月九届全国人大三次会议通过的《立法法》，一方面首肯了《地方组织法》及其修改决定（决议）以及相关授权决定扩大的地方立法权主体范围；另一方面，《立法法》将“经济特区所在地的市”升列为“较大的市”，这样经济特区所在地的市的人民代表大会及其常委会和人民政府以“较大的市”的身份获得了制定地方性法规和地方政府规章的权力。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，其中一项重要内容就是，赋予设区的市、自治州地方立法权，并对新增加的有立法权的主体制定地方性法规、规章的合法性审查机制、事权范围、具体步骤等予以规范和限制。即新赋予273个设区的市、自治州、不设区的地级市以地方立法权，有地方立法权的主体范围大幅扩展。设区的市是中国经济发展和改革创新最具活力的区域，其先行先试、突破体制机制障碍等一系列探索亟须得到立法保障，将地方立法权主体范围扩大到所有“设区的市”，有利于将地方的重大改革纳入法治的轨道，有利于各地政治经济发展，促进地方法治建设。

制定和修改《立法法》在扩大地方立法权主体范围的同时，也对地方立法主体的立法事权范围予以了明确和限制。现行《宪法》规定，国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使。全国人民代表大会制定和修改刑事法律、民事法律、国家机构组织法和其他基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，并可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。《立法法》进一步确立了法律保留原则和法律优先原则，明确规定涉及国家主权的事项，国家机构的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收，民事基本制度，基本经济制度，财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，以及诉讼和仲裁制度等事项，属于全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。同时《立法法》还规定了地方实施性立法、自主性立法和先行性立法的事权范围。2015年《立法法》修改，规定市级地方性法规的立法事项只限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面，由此“较大的市”制定地方性法规的事项范围比之前更小了，这也是在统一分层次立法体制下，对中央与省、市地方立法事权的一次重大调整。

（二）加强党对立法工作的领导

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”。2016年年初，党中央出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，明确要求有立法权的地方党委领导本地立法工作，并提出了党领导立法工作必须遵循的基本原则。2016年，全国人大常委会认真贯彻落实了经党中央批准调整的立法规划，严格落实了立法工作向党中央请示报告制度，坚持和体现了党对立法工作的领导。地方立法在实践中也形成了行之有效的制度机制，健全了党对立法工作中重大问题决策的程序，在审定立法规划和计划、提出立法建议、审批重要法律法规草案、决定法律法规中的重大问题等各个立法环节和方面加强党的领导，在立法的层面体现了党的领导与依法治国、依法执政与依法治国的协调统一。

（三）充分发挥人大在立法工作中的主导作用

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”

充分发挥国家权力机关在立法工作中的主导作用，是完善法律体系、加强和改进新形势下立法工作的重要举措。全国人大及其常委会和有地方立法权的地方人大及其常委会，都要按照《决定》的精神，健全发挥起主导作用的体制机制。起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与，并形成常态化制度。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。2016年，全国人大以及有立法权的地方人大积极创新立法工作机制，不断加强对立法工作的组织协调和综合指导，积极发挥人大在立法工作中的主导作用。全国人大及其常委会积极组织起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案的机制；加强与中央全面深化改革领导小组办公室等有关方面的沟通协调，及时落实推进改革的立法项目。地方人大及其常委会有的通过主导年度立法计划编制，变“等米下锅”为“点菜上桌”，把握法规立项和法案起草主导权；有的建立“立项通知书”机制，向起草部门明确起草重点和要求，规范起草标准；有的建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程“领跑”。