四 中国民主科学立法工作机制

坚持科学立法是中国立法的基本要求。毛泽东说过，“搞宪法是搞科学”。实现科学立法，要求立法工作秉持科学立法的精神、采用科学立法的方法、符合科学立法的规律、遵循科学立法的程序、完善科学立法的技术。坚持科学立法应当尊重立法工作自身的规律，立法工作既着眼于法律的现实可行性，又注意法律的前瞻性；既着眼于通过立法肯定改革成果，又注意为深化改革留有空间和余地；既着眼于加快国家立法的步伐，又注意发挥地方人大依法制定地方性法规的积极性；既着眼于立足中国国情立法，又注意借鉴国外立法的有益做法。要努力使法律内容科学规范，相互协调。民主立法是人民当家作主的内在要求，是把人民的利益诉求和意志主张在民主法治框架下充分表达出来、有效汇集起来，通过立法程序将其上升为国家意志的重要途径。

改革开放以来的立法实践证明，只有坚持民主立法，才能保证人民意志、党的意志和国家意志的有机统一；只有坚持科学立法，才能保证立法符合自然规律、中国社会发展规律和立法自身规律的科学要求；只有坚持民主立法和科学立法，才能从根本上保证立法质量的提高。

（一）加强立项工作机制建设

“凡事预则立，不预则废”，也就是说，做事情要有计划和准备。立法活动是国家重要的政治活动，关系到党和国家事业发展全局，关系到国计民生，更应当有计划地进行。法律的立项工作是立法有目的、有步骤进行的必然要求，更是提高立法质量的重要保障。

1．编制立法规划和立法工作计划

哪些社会关系需要用法律法规调整，哪些项目是构建中国特色社会主义法律体系所急需的、必须抓紧制定的，需要立法机关按照轻重缓急，进行统筹规划，对我们有限的立法资源做出科学、合理的计划安排。

九届全国人大以后，中国的立法工作特别强调“加强立法工作的计划性”，“区别轻重缓急，有计划、有步骤地完成立法任务”。九届全国人大常委会进一步提出，立法工作要做到“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”。此后，编制五年立法规划和年度立法工作计划作为法律法规立项的一项重要工作机制得以贯彻实施。立法规划是指引和安排立法工作的重要前提，是完善中国特色社会主义法律体系的重要保障。“实行计划立法，可以使立法工作突出重点，使立法活动适应改革开放和现代化建设的需要；能够增强立法工作的主动性；可以防止立法工作中的重复、分散或遗漏现象，避免不必要的立法活动；有助于各部门之间的协调和有准备地参加立法活动，提高立法质量。”认真实施立法规划，对提高立法质量和效率、完成立法任务至关重要。

2007年2月，全国人大常委会法制工作委员会增设了立法规划室，负责全国人大常委会五年立法规划和年度立法计划的初步编制工作。这是全国人大常委会为增强立法科学性所采取的一个重要措施。

中国特色社会主义法律体系形成以后，立法工作思路更要从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变，从立法项目选择上的“避重就轻”、“拈易怕难”向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难转变，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术，成为在“矛盾的焦点上”划出的杠杠。

2．完善立法项目征集和论证制度

在进一步完善中国立法规划的工作过程中，应当强化公众和社会利益群体充分参与立法规划制定的民主性，避免领导个人意志和少数利益群体左右立法规划；应当强化立法规划符合科学发展和立法规律的科学性，防止主观主义的恣意妄为和提出立法项目时的随心所欲；应当强化国家立法机关主导编制的立法规划的权威性，避免立法规划权旁落，尽可能减少“部门立法规划”的色彩；应当强化国家意志保障立法规划实施的法律效力，防止落实立法任务中的“避重就轻”、“拈易怕难”。当情势发生变化，不得已需要变更或者调整立法规划时，无论是新增立法项目，还是减少、延迟或者合并立法项目，都应当严格执行立法规划的论证和审批程序。为此，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次从中央层面对“完善立法项目征集和论证制度”提出要求，既符合立法精神，也回应了社会现实。

在具体路径上，首先，要广泛、公开地征集立法项目建议。立法项目建议的征集应当秉承“开门立法”、“民主立法”的理念和原则，具有广泛性和公开性。广泛性是指，立法项目征集的对象广泛，既包括党政机构、人大代表，又包括科研机构、行业协会、社团组织和社会公众。公开性是指，在向有关机构组织定向征集项目建议的同时，还要通过门户网站、新闻媒体等公共平台，畅通和拓宽公众参与渠道，向社会公众征集项目建议，推动立项公开透明。

其次，要严格立项论证。征集立项建议后，应组织对建议项目的立法必要性、可行性、实效性等进行严密论证和严格审查，对于重大、复杂或者争议较大的项目可以委托专业机构研究论证。立法项目论证包括形式论证、内容论证和立法时机论证三大方面。形式论证主要看报送的材料是否齐备、充实、规范。内容论证包括立法必要性、可行性论证和立法项目草案内容论证。这是立法项目论证的核心内容，包括立法的依据与原则、内容与结构、效益与风险、程序与制度，乃至草案的语言文字、概念表述等等。立法时机论证是对立法时机是否成熟、是否紧急等的论证，目的是用有限的立法资源解决一些突出的问题。

3．深入开展立法需求调研

加强调查研究是走进基层、接触群众、了解民意的最直接的方式，立法涉及的制度事关经济社会发展和群众的根本利益，必须深入基层、深入群众，了解真实情况。地方立法已经在立法需求调研上进行了积极探索。例如，2013年4月至6月，围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，广东省人大常委会组成了5个调研组，分赴全省21个地级以上市开展调研，实地考察了44个县（市、区），走访了40个镇（街）、17个社区（村）、14个综治信访维稳中心和10家企业，听取基层单位、人大代表、专家学者、大学生村官和社会公众的意见和建议。基层干部群众从经济、社会、文化、生态环保和民主政治等各个领域和不同层面对立法工作提出了137条意见和建议。在调研的基础上，立法规划编制工作办公室全面研究分析了广东经济社会发展进入新阶段后所反映出的社会新需求和人民新期盼，并经广泛征求意见、认真论证评估、充分统筹协调，制定了《广东省第十二届人大常委会立法规划》，确定将3类共88件法规作为立法规划项目，其中，人民群众关注的信访条例、企业集体合同条例（修订）已补充列入立法计划，农民关心的集体资产、土地等问题涉及的法规也被纳入了立法规划。

立良法才能行善治。审慎的选择和理性的论证正是制定良法的前提和基础，更是提高立法质量的重要保障。

（二）立法程序机制逐步完善

立法的利益平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的，立法程序与立法实体价值之间的关系，反映着程序正义与实质正义的关系，体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。法律的立、改、废制度，立法的提案制度、审议制度、表决制度，立法公开制度、立法听证制度、专家论证制度、公众参与立法制度以及立法备案审查制度、立法解释制度等，都是立法程序的重要组成部分。这些程序性制度，不仅要完备，而且应当符合科学化、民主化的时代要求，符合中国国情。

一是创新起草工作机制。起草是立法工作的关键环节，直接影响立法的质量。全国和地方各级人大积极探索委托第三方起草法规的工作机制，建立多元化的法规起草模式，有效调动和利用了社会立法资源。

二是法律案实行三审制。这是经过实践探索逐步形成的一项具有中国特色的审议制度。对于充分发扬民主、保证常委会组成人员有充分的时间对法律案进行深入审议、提高立法质量，具有重要意义。1998年4月，时任全国人大常委会委员长李鹏在九届全国人大常委会第二次会议的讲话中，通报了委员长会议关于“今后审议法律草案一般要实行三审制”的意见。之后，全国人大常委会审议法律草案一般实行三审制。

2000年，九届全国人大第三次会议通过《立法法》，进一步完善了立法程序，即在《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》关于立法程序的规定的基础上，对法律案的提出、审议、表决和公布环节加以法律化、制度化：一是审议法律案一般实行三审制；二是坚持法律委员会统一审议，充分发挥各专门委员会在法律案审议中的作用；三是充分发扬民主精神，在立法过程中采取座谈会、论证会、听证会、向全民公布法律草案等方式，充分听取意见；四是集思广益，在常委会分组审议的基础上，可以召开联组会议或全体会议对法律案进行深入审议；五是搁置争议，法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的可以暂不交付表决，暂不交付表决或者搁置审议满两年的，对该法律案终止审议。

三是创建立法后评估制度。立法后评估，是指评估实施单位根据立法目的，结合经济社会发展要求和上位法制定、修改、废止等情况，按照规定的标准和程序，对现行法律法规的立法质量、实施效果进行评价的活动。

（三）深化立法公开立法参与机制，体现立法民主

加强民主立法是中国立法机关一向秉持的基本方针，但由于主客观多种原因，立法机关开门立法却是在20世纪90年代中后期逐步实行和推广的，“民主立法”的提法也是在进入21世纪后才正式使用的。九届全国人大四次会议的常委会工作报告提出：“力争做到立法决策的民主化、科学化。”十届全国人大以来，第二次会议的常委会工作报告提出“坚持立法为民”；第四次会议的常委会工作报告要求“立法民主化迈出新步伐”；第五次会议的常委会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进”的提法。

2008年3月，十一届全国人大一次会议强调，立法工作“要坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利”。吴邦国委员长在十一届全国人大一次会议所作的常委会工作报告中提出：“进一步扩大公民对立法工作的有序参与，对食品安全法等与群众利益密切相关的法律，通过向社会全文公布法律草案，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见。”2008年4月，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。此后，十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，今后法律草案一般都向社会公布。这一做法极大地拓展了公众参与立法的渠道和途径，是推进立法民主、提高立法质量的重大举措。党的十七大、十八大都进一步明确提出“要坚持科学立法、民主立法”。如今，公布立法草案并征求公众意见已经成为一项固定的立法程序，民主立法在实践中亦逐步成为中国立法工作的基本要求和应当长期坚持的重要经验。

立法听证是开门立法的又一种重要形式。在地方立法机关层面上，立法听证的实践探索和制度建构早已展开。1999年9月，广东省人大常委会就广东省建设工程招标投标管理条例修订草案举行听证会，开创了全国地方立法听证之先河。2000年《立法法》正式将听证制度引入立法程序，《立法法》颁布实施后，各地纷纷举行了一系列立法听证会，听证会成为立法民主的一个重要途径和形式。2005年9月，在全国人大常委会初次审议的个人所得税法修正案草案规定个人所得税工资、薪金所得减除费用标准为1500元之前，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会在北京举行听证会，对这一减除费用标准是否适当，进一步广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见和建议。这是国家立法机关第一次就立法问题举行立法听证会。

专家参与立法是推进立法公开，提高立法科学化、民主化的重要途径，是提高立法质量的重要着力点，也是完善人大制度建设、推进社会主义民主法治进程的重要方面。2014年，十八届四中全会明确要求“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”。2015年，新修改的《立法法》也对加强专家参与立法作出了新的规定。据此，全国和地方各级人大深入开展专家参与立法体制机制的研究，建立健全立法专家库，明确专家参与立法的载体、途径、形式和目标。

（四）协调推进立改废释授权机制

随着经济改革和社会转型推进到一个新的起点，改革开放中前期制定的大量法律的生命周期临近终结；随着依法治国基本方略的全面实施和中国立法能力的增强，中国已进入制定法律与修改法律并重的立法时代，完善旧法与制定新法的任务同样艰巨。2002年，九届全国人大常委会委员长李鹏首次在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中指出，要“把修改法律放在与制定法律同等重要的位置上”。至此立法工作从以创制法律为主，向统筹创制法律与清理法律、编纂法典、解释法律、修改法律、补充法律、废止法律的协调发展转变，法律体系的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，法律体系更加具有科学性、稳定性、权威性和生命力。

健全授权机制，为改革顺利实施提供法制保障。为保障重大改革于法有据，2014年、2016年全国人大常委会按照党中央的决策部署，积极通过制定、修改、废止、解释、授权等多种方式，确保我国在法治轨道上推进改革。2014年6月27日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。2016年9月3日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，并规定常委会2014年授权最高人民法院、最高人民检察院在试点地区开展的刑事案件速裁程序试点工作，按照新的试点办法继续试行。2016年12月25日，全国人大常委会审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》、《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整实施〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》、《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个生育保险和基本医疗保险合并实施试点城市行政区域暂时调整实施〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定》和《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》。由此，全国人大常委会以授权决定形式支持相关改革试点工作已逐步形成制度。