关于1982年宪法的起草过程

王汉斌

我国现行宪法是1982年根据党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策，适应新时期政治、经济、文化、社会发展的需要制定的。在起草这部宪法过程中，中央政治局和中央书记处专门召开过八次会议讨论，宪法修改委员会召开过五次会议修改，其中三次是逐章逐节逐条讨论修改，并在全民中进行了四个月的讨论，才提请五届全国人大五次会议审议通过。邓小平同志亲自指导了这次修宪工作。他高瞻远瞩，深思熟虑，果断地提出修改宪法的建议，对新宪法起草过程中遇到的重大问题，特别是国家体制方面的一系列问题，都及时、明确地提出意见，对这部宪法的制定起了决定性作用。

邓小平提出全面修改宪法

新中国成立以后，在不到30年的时间里，先后搞了三部宪法，还不包括新中国成立前夕制定的起了临时宪法作用的《共同纲领》。1954年制定的新中国第一部宪法，是一部比较好的宪法。1975年又制定了第二部宪法，这是“文化大革命”的产物，存在严重问题。粉碎“四人帮”后，很快又制定了第三部宪法，即1978年宪法。1970年有关单位起草写有林彪是副统帅和接班人的宪法，如果林彪不出事，那部宪法也很可能会出台的。

党的十一届三中全会后提出对1978年宪法进行全面修改，主要是因为它已经不能适应新时期的需要。由于制定这部宪法时受历史条件的限制，还来不及全面总结新中国成立以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除“文化大革命”中“左”的思想影响，以致在这部宪法中还保留着一些错误的说法，如继续肯定“文化大革命”，坚持以“无产阶级专政下继续革命”理论为指导等。这表明，它是存在严重缺陷的，显然与党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策和国家的现实情况很不适应，而且越来越不适应。所以，对这部宪法进行全面修改，是新时期政治、经济、文化、社会发展的必然要求。

在对1978年宪法进行全面修改前，做过两次局部修改。第一次是1979年重新修订地方组织法时，根据各方面、各地方提出的取消“革命委员会”、恢复人民委员会、设立地方人大常委会等问题，彭真同志向中央写了请示报告，提出三个方案：一是用立法形式把“革命委员会”体制固定下来。这样做，不赞成的人可能很多。二是取消“革命委员会”，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了“革命委员会”，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会（包括省长、市长、县长等职称），这个方案可能比较好些。三个方案究竟采用哪个？请中央决定。邓小平很快批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”中央政治局常委会讨论同意后，五届全国人大二次会议按邓小平批示的原则修改了宪法和地方组织法等，规定县级以上地方各级人大设立常委会，并根据全国人大常委会组成人员和全国人大代表的意见，将“革命委员会”改为人民政府等。

第二次是在1980年。当时的背景是：一些人动不动就用“文化大革命”中惯用的方式贴大字报，特别是北京“西单墙”一度大字报贴得很多，引起严重的思想混乱和社会动荡。邓小平提出，要取消1978年宪法中关于“四大”（大鸣、大放、大辩论、大字报）的规定。他指出，“四大”只能助长动乱，只能妨碍四个现代化，也只能妨碍民主和法制，作为一个整体来看，从来没有产生积极的作用。因此，修改宪法这一条，“在保障国家政治生活的安定方面，也是一个很重要的问题”。当时，我们还到“西单墙”去看过大字报，确实乱得很！由于按照1978年宪法的规定，不能禁止“四大”，彭真想了一个办法：由北京市“革命委员会”发一个布告，宣布不能在“西单墙”贴大字报，划出一个偏僻、人少的地方贴，第一步先这么做。但是，当时形势紧迫，还是取消它为好。邓力群让我起草中共中央关于修改宪法、取消“四大”的建议。我们起草了稿子后，由邓力群交给胡乔木审阅修改。1980年2月，党的十一届五中全会决定向全国人大建议，取消1978年宪法第四十五条中关于公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定。五届全国人大常委会第十四次会议讨论了这个建议，认为取消“四大”符合全国人民的意愿，遂向五届全国人大三次会议提出修改宪法这个规定的议案，并于1980年9月10日获得通过。

附带说明一点，关于取消“四大”，有的同志解释说是禁止“四大”。我认为，不能这样解释，只能说是不提倡“四大”，因为没有明文规定禁止。实践证明，“四大”在历史上没有起过什么好的作用，不应受法律保护。

这两次对1978年宪法作局部修改，都是邓小平亲自作的决策，解决了当时迫切需要解决的问题。但党中央和邓小平仍然认为，这样修改还是不能从根本上解决问题，有必要进一步全面修改1978年宪法。

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上讲话，全面、系统阐述了党和国家领导制度改革的问题。他提出，中央正在考虑进行的重大改革，其中一项就是向全国人大提出修改宪法的建议。他说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”邓小平这个讲话，实际上为起草1982年宪法确定了重要的指导思想。

成立宪法修改委员会

我国1954年制定宪法时，由中央人民政府设立宪法起草委员会，毛泽东任宪法起草委员会主席，委员中包括了共产党、各民主党派和无党派的代表人物。1975年修改宪法，宪法修改起草委员会由当时的中央政治局委员、候补委员和各省、自治区、直辖市党的核心小组负责人组成。1978年修改宪法，虽然成立了一个宪法修改委员会，但成员全部是中央政治局委员、候补委员，实际上还是党中央直接提交全国人民代表大会。当然，在起草过程中，也征求了各方面的意见。

这次全面修改1978年宪法，是由全国人大决定成立的宪法修改委员会主持修改的。

1980年8月30日，中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。这个建议是我主持起草的。建议说，1978年五届全国人大一次会议通过的宪法，由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化，许多地方已经很不适应当前政治经济生活和现代化建设的需要。为了完善无产阶级专政的国家制度，发展社会主义民主、健全社会主义法制，巩固和健全国家的根本制度，切实保障人民的权利和各民族的权利，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面，充分调动一切积极因素，发挥社会主义制度的优越性，加速四个现代化建设事业的发展，需要对宪法作比较系统的修改。中共中央建议全国人大成立宪法修改委员会，主持宪法的修改工作。9月10日，五届全国人大三次会议通过决议，同意中共中央的建议和中共中央提出的宪法修改委员会名单，决定由宪法修改委员会主持修改1978年宪法，提出修改草案，由全国人大常委会公布，交付全民讨论，再由宪法修改委员会根据讨论意见修改后，提交本届全国人大四次会议审议。

宪法修改委员会由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员，103名委员中有中央政治局、中央书记处的全体同志，全国人大常委会副委员长、国务院副总理、全国政协副主席和各民主党派负责人、无党派的代表人士等。邓小平在审阅宪法修改委员会名单草案时批示：“宪法修改委员会名单我同意陈云同志意见。党内人士的比例三七开或四六开均可考虑。”宪法修改委员会是一个代表性很强的权威机构，它对全国人大负责，任务是向全国人大提出宪法修改草案。

1980年9月15日，宪法修改委员会召开第一次全体会议，叶剑英主持并讲了话。他说，这次修改宪法要认真总结新中国成立以来历次修改宪法的经验，一定要从我国的实际出发，以我国自己的经验为基础，同时也要参考外国的尤其是社会主义国家的宪法，吸收其中好的东西。我们要努力做到，经过修改的宪法，能够充分体现我国历史发展新时期全国各族人民的利益和愿望。

这次会议决定设立秘书处，负责宪法修改的具体工作。胡乔木任秘书长，副秘书长有吴冷西、胡绳、甘祠森、张友渔、叶笃义、邢亦民和我。还请了钱端升当顾问，王力、吕叔湘当语文顾问。当时，胡乔木的主要精力放在起草党的若干历史问题的决议上，秘书处的具体工作主要是胡绳抓，我一直从旁协助，张友渔、叶笃义经常来，吴冷西不久就调到广东工作去了。

提出宪法修改草案

从1980年9月成立宪法修改委员会，到1982年12月4日五届全国人大五次会议通过宪法，历时两年三个月。大体上可以分为三个阶段：第一阶段是提出修改草案；第二阶段是全民讨论；第三阶段是全国人民代表大会审议。

先从第一阶段谈起吧。这个阶段的时间比较长。1980年9月17日，秘书处召开第一次会议，宣布秘书处正式成立，并决定自即日起开始工作。会上胡乔木首先传达了宪法修改委员会第一次会议的精神和对秘书处的要求。大家交换了对秘书处工作的意见，认为从即刻起到提出初步修改草稿的时间非常紧迫，必须从现在起有计划地紧张地进行工作。会议还商定，宪法修改委员会秘书处不专设办公室，由全国人大常委会有关办事机构、工作机构兼做办公室的各项日常工作，王叔文、肖蔚云、许崇德等宪法学专家参加修宪工作。从这时起，秘书处工作人员集中到后库办公。9月24日，秘书处召开第二次会议，胡绳传达了胡乔木对宪法结构的初步设想和着重讨论的问题的意见。胡乔木考虑得比较系统、周密，当时秘书处就是按照他的思路开始工作的。

首先是广泛征求意见。秘书处把1954年宪法和1978年宪法发给各部门、各地方、各界人士，请他们对这两部宪法的条目哪些留、哪些删、哪些改、哪些加，提出意见。然后，分别找各方面人士，包括中央各机关和民主党派、人民团体的负责人，尤其是法律专家，开座谈会，听取意见。我印象比较深的是宁夏大学有一位叫吴家麟的教授，比较系统地提出了很好的意见。同时，我们还研究、参考外国的宪法，先后收集了35个国家的宪法，另外还有国民党的“中华民国宪法”。

从1980年9月到1981年6月，秘书处先后邀请北京和外地一些专家、学者和有关部门负责人开了13次座谈会，围绕如何修改宪法进行了座谈和讨论。同时，还请中共中央有关部门、国务院各部委和直属机构、高检、高法、解放军总政治部，以及各省、自治区、直辖市人大常委会协助征求意见。在此基础上，秘书处进行了研究和讨论，分成三个组（总纲、国家机构、公民的基本权利和义务）着手起草。由于一些重大问题在当时还没有定下来，起草中对有些章节和条文提出了几个方案。比如，关于宪法的结构，提出有序言和无序言两个方案，还提出增加第五章“宪法实施的保障和宪法的修改”，并把“公民的基本权利和义务”一章移到“国家机构”一章前面；关于四项基本原则的表述，有序言的方案写在“序言”中，无序言的方案则在“总纲”中设立“政党、人民团体和人民政协”一节并在其中表述；关于全国人大是沿用一院制还是改为两院制，也有两种方案；关于是否设国家主席，也是两个方案；关于检察机关是否保留，关于农村人民公社是否政社分开，关于罢工自由是否取消等，也都写了两个方案。

在此期间，胡乔木曾向中央书记处并赵紫阳、彭真写了《关于修改宪法的几个问题》的报告。后来，胡乔木又写了一个《关于修改宪法的一些问题的汇报》的材料。

1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》通过后，胡乔木找到邓小平，说身体不好，需要休养，顾不了修改宪法的工作，建议推迟修改宪法的时间。邓小平认为宪法修改必须抓紧，不能推迟，就找了彭真，说，宪法修改工作委托你主持。从1981年7月起，宪法修改工作就由彭真主持了。

1981年7月，邓小平让彭真抓宪法修改工作时就确定了四点：第一，要把“四个坚持”（即四项基本原则）写进宪法；第二，规定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；第三，规定民主集中制；第四，规定民族区域自治。这就为宪法修改工作明确了指导思想。

7月16日，彭真给邓小平写信，请示宪法修改草案完成的时间是否按时拿出。邓小平回信说，还是要这样。可以看出，邓小平对修宪是抓得很紧的。当时，彭真在北戴河，他把我们几个人找去，具体研究怎样修改宪法的问题。我说，小平同志要我跟他到新疆去。彭真说，别的我不管，你走之前要交出个稿子来。按照他的要求，我和项淳一、顾昂然用了两天时间，以1954年宪法为基础，研究一年来广泛征求的意见，哪些要保留，哪些要删，哪些要改，哪些要加，勉强整理出一个很不成熟的草稿，算是交了差。

彭真从北戴河回来后，一直考虑修改宪法的问题。国庆前夕，他发高烧住在医院，还把我们找去，说秘书处的人员国庆节后集中到玉泉山。同时，他又觉得力量不够，向胡耀邦提出把参加起草历史问题决议的龚育之、郑惠、有林、卢之超要来参加修宪工作。本来还提出要郑必坚，胡耀邦说郑还要给中央起草文件，未能要来。宪法要体现历史问题决议的精神，调这些同志参加有利于工作。还增加了对经济工作比较熟悉的顾明，彭真说顾是没有任命的宪法修改委员会副秘书长。

彭真主持修宪工作后，立即着手研究起草修改宪法的稿子。他说，有不同意见怎么统一？要从中国的实际出发，宪法只能写现在能够定下来的最基本、最需要的东西，尽可能把各方面的意见大体集中起来。

1981年国庆节后，起草班子集中到玉泉山，集中精力修改宪法。要讲效率，这还真是一个好办法。从那时起，可真算是夜以继日，上午、下午、晚上，每天三班倒，日夜伏案起草宪法修改草案。当时分三个部分：一是“总纲”；二是“公民的基本权利和义务”；三是“国家机构”。秘书处分三组分别起草，主要由胡绳负责，还有我和张友渔、顾明、项淳一、龚育之、有林等同志。我们集体起草，每起草一章一节，就给彭真送过去。他有时改，有时不改，经常把胡绳和我找去，谈他的一些意见。

按照五届全国人大三次会议的决议，宪法修改是有时间要求的，即召开下次全国人大会议时提出宪法修改草案。由于宪法修改工程浩大，到1981年11月底召开五届全国人大四次会议时，还不可能按时完成。那时，已经比较注意依法办事，所以又提请五届全国人大四次会议通过决定，把修改宪法的期限延长到五届全国人大五次会议。彭真还就为什么延长期限提出一份书面说明，得到大会的批准。

经过近两个月的紧张工作，1981年11月下旬起草出宪法修改草案初稿。报中央书记处审议后，又作了一些修改和补充。12月19日，彭真向邓小平、胡耀邦并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》。12月23日，又对这个报告作了一些修改和补充后，报送中央。报告对16个问题作了说明。这16个问题是：（1）“四个坚持”是宪法总的指导思想，是最根本的问题。（2）人民民主专政是国体，民主集中制是政体。（3）关于国家主席问题，很多人主张设，也有主张不设的。现在的草案大体是照抄1954年宪法的条文，待中央原则确定后，再仔细斟酌条文。（4）关于民族区域自治问题。（5）关于城乡基层政权问题。（6）关于加强和发挥人大和人大常委会的作用。（7）关于任期和会期。（8）关于所有制。（9）关于土地所有权。（10）关于责任制。（11）关于财政收支平衡、信贷平衡和稳定物价问题。（12）关于罢工自由问题。（13）关于迁徙自由问题。（14）关于健全社会主义法制。（15）关于精神文明。（16）关于台湾问题。报告最后说，这个草案是由工作班子根据中央同志的意见，以1954年宪法为基础，有些问题是按照中央已确定的原则，花了近两个多月时间突击出来的，在党内外都还没有来得及征求意见。建议发给各省市区党委第一书记征求意见，待中央政治局审查修改、原则批准后，即召开宪法修改委员会讨论。

12月中下旬，邓小平两次审阅这个报告，还找了胡乔木，让他帮助修改宪法修改草案初稿。胡乔木把胡绳和我找去，在勤政殿他的办公室，逐条提出修改意见。胡乔木是很认真的，胡绳也真有办法，胡乔木不论提出什么意见，他都有办法修改。

宪法修改草案初稿经中共中央政治局和中央书记处讨论后，秘书处又作了修改，然后以秘书处的名义提交给宪法修改委员会。这与1954年的做法不同，1954年宪法草案是以中共中央的名义提交宪法起草委员会讨论的。这次没有作为中共中央的稿子提出来，目的是为了使大家能更好地发表意见，进行讨论修改。

1982年2月底到3月上旬，宪法修改委员会召开第二次全体会议，讨论宪法修改草案（讨论稿）。从宪法修改委员会第一次会议到第二次会议，相隔约1年5个月。

1982年2月27日下午，宪法修改委员会举行第二次会议，会议由彭真主持，胡乔木作了关于宪法修改草案（讨论稿）的说明。会上印发了宪法修改草案（讨论稿）及关于这次宪法修改的经过和修改条文内容的说明。彭真说，大家对秘书处提出的宪法修改草案（讨论稿），可以增，可以减，可以小改，可以大改，也可以推翻。首先请大家考虑，这个稿子是否大体可用？是否可以作为修改的基础？有没有提出新的草案的？如果没有，那么就以秘书处提出的稿子作为基础进行修改。这个讨论稿怎么改？采取什么方针？要从中国的实际情况出发，吸收历史的和外国的经验教训。拿什么做标准？最大多数人民的最大利益。当然，有些问题要照顾少数，例如宗教信仰自由。我们的方针是马列主义普遍真理与中国的实际相结合。

从3月9日到16日，委员们分三个组对草案逐章逐节逐条进行讨论，各省、自治区、直辖市人大常委会的一位负责同志也列席会议参加讨论。讨论中，大家总的认为，这个宪法修改草案（讨论稿）是好的，实事求是，符合国情，可以作为修改的基础，进一步修改、补充和完善。同时，大家非常认真地逐句逐字进行推敲、斟酌，提出了许多意见，有的委员还单独或联名提出书面意见。

与此同时，全国人大常委会部分委员和全国政协常委举行座谈会，讨论这个稿子；中共中央各部门、国务院各部委、解放军各领导机关的负责同志和各省、自治区、直辖市的负责同志，也都对草案讨论稿提出了修改意见。秘书处把这些意见汇编分送宪法修改委员会各位委员。

根据宪法修改委员会分组讨论和各方面提出的意见，秘书处对宪法修改草案（讨论稿）作了修改。其中，“序言”共11段，有10段作了修改，还增加了一段；在全部条文140条（指讨论稿，后来正式通过的宪法为138条）中，有83条作了修改。这还不包括文字性的修改。

4月12日至21日，宪法修改委员会举行第三次全体会议，讨论宪法修改草案（修改稿）。彭真主持会议，胡乔木作了关于宪法修改草案（讨论稿）修改情况的说明。这个说明非常详细地汇报了根据大家上次会议讨论的意见，对“序言”与各个章节和条文作出的修改；对没有采纳的意见，也作了说明。委员们和列席会议的同志又用9天的时间，逐章逐节逐条地进行讨论修改，提出一个宪法修改草案。会议通过了宪法修改草案和提交给全国人大常委会的《关于提请公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉交付全国各族人民讨论的建议》。

全民讨论四个月

宪法是全国人民办事的总章程，同每个人的切身利益密切相关，需要听取全国人民的意见。有些国家制定、修改宪法采取全民投票的方式。我们没有采取这种方式，而是组织全民讨论。经过全民讨论，才提交全国人民代表大会审议。首先，全民讨论的过程，就是全体人民反复商议的过程，也是党和群众反复商议的过程。党的意见是不是充分集中了人民群众好的意见，只有同他们商量和经过实践检验才能知道。其次，全民讨论也是统一全国人民意见的好形式。经过讨论，人民群众同意了，全国人民的意见进一步统一了，就证明宪法修改草案真正集中了全国最大多数人民的意志。再次，全民讨论也是人民群众直接参加国家管理的一种重要形式。宪法是国家的根本法，人民参加讨论宪法修改问题，就是参加拟订和学习、掌握宪法，就是参与管理国家大事。所以，组织全民讨论是一件很大的事情。经过全民讨论，宪法也会更加完善。

4月22日，五届全国人大常委会举行第二十三次会议。彭真受叶剑英的委托，代表宪法修改委员会向会议作了关于宪法修改草案的说明。经过两天分组讨论，委员们一致同意宪法修改委员会的建议，会议通过了《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》，并决定公布宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。

5月4日，全国人大常委会召开各省、市、自治区人大常委会负责人座谈会，彭真作了关于全国讨论宪法修改草案问题的讲话。他讲了两点意见：第一，宪法修改草案的全民讨论，由各级人大常委会负责组织。但要做到全国各族人民广泛深入地讨论，提出修改意见，必须在各级党委领导下进行。请你们回去向省、市、自治区党委汇报，请党委抓紧领导。由于党委要管的事情很多，工作很紧张，让党委组织讨论、搜集意见是忙不过来的。因此，要有个主管单位，这就是各级人大常委会。第二，讨论要抓住主要问题。主要问题解决了，其他问题就可以迎刃而解，至少比较容易解决。切不要被次要的、枝节的问题所干扰、纠缠，转移了目标，转移了重点。在讨论中会有各种不同意见，怎么办？正确的意见就接受，明显错误的要适当地解释。这样，讨论中发生的问题，比较容易解决，意见比较容易取得一致，全国各族人民的团结会进一步加强。

4月28日，宪法修改草案全文发表。从5月至8月，全国各族人民进行了热烈的讨论。这次全民讨论比较广泛深入，各单位、各地方普遍进行了宣讲和讨论，召开了各种形式的座谈会。参加讨论的人数比较多。通过全民讨论，使广大人民对草案的指导思想、基本精神和基本内容有了了解，提高了对社会主义民主和法制的认识，增强了当家作主的责任感，也推动了生产和各项工作。大家普遍认为，宪法修改草案科学地总结了新中国成立32年以来的经验，体现了党的十一届三中全会以来的路线方针政策，顺乎民心，合乎国情。同时，大家也对草案提出了许多修改意见。

全民讨论后，中央和国务院各部门、人民解放军、各民主党派和各人民团体共91个单位报来了材料，29个省、自治区、直辖市报了两次材料。宪法修改委员会秘书处把各方面的修改意见编成《全民讨论宪法修改草案意见汇集》（共五集），分送宪法修改委员会各位委员。

秘书处根据全民讨论中提出的意见，经过认真研究，对草案进行了修改。许多重要的好的意见都采纳了。原来草案的基本内容没有变动，具体规定作了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见，虽然是好的，但实施的条件尚不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。

11月4日至9日，宪法修改委员会举行第四次全体会议，听取胡绳关于宪法修改情况的说明，参考全民讨论中提出的意见，对秘书处修改的草案再次逐章逐节逐条进行讨论，并决定由秘书处根据这次会议提出的意见作进一步修改，提交下次全体会议通过后，提请五届全国人大五次会议审议。

11月23日下午，宪法修改委员会举行第五次全体会议。胡绳就宪法修改草案的最后修改情况作了说明，委员们一致同意这个草案和关于草案的说明。最后，宪法修改委员会第五次全体会议通过了关于提请五届全国人大五次会议审议《中华人民共和国宪法修改草案》的议案。

至此，宪法修改委员会完成了自己的任务。它先后召开了5次会议，一共25天，有3次会议是逐章、逐节、逐条讨论修改宪法草案。

只有三张弃权票

1982年11月25日，五届全国人大五次会议举行预备会议，通过大会议程。议程的第一项就是听取《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，通过宪法。第二天，大会正式举行。叶剑英委员长主持会议，彭真受叶剑英委托，代表宪法起草委员会作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，对宪法修改的经过、指导思想、基本精神和基本内容作了说明。

由于宪法修改的具体工作已经由宪法修改委员会秘书处移交到全国人大，所以在大会主席团第一次会议上，决定在主席团领导下成立一个宪法修改工作小组，由胡绳任组长、我任副组长，成员有张友渔、项淳一、龚育之，负责修宪的具体工作。

从11月27日下午起，五届全国人大五次会议代表审议宪法修改草案。在审议中，各代表团总的来说对宪法修改草案是满意的，但也提出了很多修改和补充意见。我印象最深的是，总政治部主任刘志坚代表提出，光讲宪法必须遵守还不行，还得写上“对一切违反宪法的行为，必须予以追究”。我们研究认为，写上这一条好是好，就怕做不到。怎么办？我们去请示彭真。彭真说，还是应当写上。彭真非常注意听取意见，不管谁提的意见，什么意见，他都认真考虑。经过研究，在宪法第五条中增加规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

对代表提出的其他意见，宪法修改工作小组也都认真、仔细地作了考虑和研究，能采纳的尽量予以采纳。因此，在这次会议上，又对宪法修改草案作了近30处修改。

在12月3日举行的大会主席团会议上，胡绳作了关于宪法修改草案修改情况的汇报，彭真作补充讲话，对根据代表意见作出的修改，一一作了说明；对没有采纳的意见，也说明了理由。主席团的一些同志也发了言。经过主席团讨论，决定将宪法修改草案提交大会表决。

12月4日，五届全国人大五次会议举行全体会议。会议首先全文宣读宪法修改草案，以举手表决方式通过总监票人和监票人名单。然后，采取无记名投票方式，表决宪法修改草案。表决结果是，到会代表3040名，赞成票3037张，弃权票3张。

会上，有人提出要把表决结果公布。我们向彭真作了汇报，说我们也倾向于把表决结果和通过票数情况都公布。彭真表示同意，要我再请示胡耀邦同志。我到大会堂118厅请示耀邦同志“可不可以公布表决票数”，他说：“我看可以公布。”这是全国人大会议第一次公布通过法律的票数。

全体会议在通过宪法修改草案后，还通过了《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》和《关于中华人民共和国国歌的决议》。通过《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》，是因为新宪法通过后即生效，但国家主席、副主席要到六届全国人大一次会议才能选出来，在此之前有个空当。怎么办？当时研究认为，需要通过一个决议，决定在六届全国人大一次会议选出国家主席、副主席和六届全国人大常委会之前，本届人大常委会继续依照1978年宪法的有关规定行使职权。这是一个法律衔接问题，也是一个依法办事问题，当时很注意这个问题。

关于国歌问题。新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议单独作了一个决议：在正式国歌未定以前，以《义勇军进行曲》为国歌。这首国歌反映了中国人民的革命传统，多年来已经深入人心。1978年五届全国人大一次会议通过修改的国歌歌词，有“文化大革命”的影响，代表们很不满意，纷纷提出意见。因此，五届全国人大五次会议专门通过决议，决定恢复《义勇军进行曲》原来的歌词，并进一步决定《义勇军进行曲》为中华人民共和国正式国歌。这也是拨乱反正的一件大事。

修改宪法中遇到的一些问题

宪法的内容涉及国家政治、经济、文化、社会生活的一系列根本问题。在起草修改草案中，这些问题都提出来了。彭真在向中央报告时就列举了16个问题。对这些问题，反复作了研究，有的作了规定，有的研究后未作规定。我谈一下这次修宪中首先遇到的两个问题。第一个问题是，这次修宪是以1978年宪法为基础，还是以1954年宪法为基础？在通常情况下，修宪应以前一部宪法即1978年宪法为基础。但1978年宪法没有完全摆脱“文化大革命”的影响，有不少“文化大革命”遗留的内容，难以作为修改的基础。而且，1978年宪法比较粗，只有60条，许多宪法应该作出规定的没有作出。当时，研究了1954年宪法后，认为1954年宪法中虽然有的条文已经过时，但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且，1954年宪法有106条，比较完善。经过“文化大革命”，人们还是比较怀念1954年宪法。彭真考虑还是以1954年宪法为基础。他请示小平同志，小平同志赞成这个意见。同时指出，从1954年到现在，已有近30年了，新宪法要给人以面貌一新的感觉。

总之，1982年宪法继承并发展了1954年宪法好的传统和基本原则，废弃了1975年宪法和1978年宪法中不适宜的内容，是有中国特色的、适应新时期需要的、能够保障社会主义现代化建设顺利进行和国家长治久安的好宪法，也是新中国成立以来最完善的一部宪法。

另一个问题是如何把四项基本原则写入宪法。从开始研究修宪，小平同志就明确提出，一定要把四项基本原则写入宪法。怎样写入宪法？当时研究有两个方案：一个是写入宪法条文；一个是写入“序言”。经过反复研究，认为写入条文有些难点。比如，很难要求人人都要坚持马列主义、毛泽东思想。新中国成立前夕制定的《共同纲领》和新中国成立后制定的1954年宪法，都没有把马列主义、毛泽东思想和中国共产党的领导写入条文，1954年宪法只是在“序言”中有两处提到党的领导。1975年宪法和1978年宪法则在条文中有马列主义、毛泽东思想和党的领导的规定。当时，有些人不赞成把马列主义、毛泽东思想和党的领导写入宪法条文。孙冶方还给宪法修改委员会写信，建议取消1978年宪法中关于党的领导和国家指导思想的条文。《邓小平年谱（一九七五——一九九七）》中有这样一段记述：1981年12月，小平同志在同胡乔木同志谈修改宪法时强调，宪法序言里要提马列主义、毛泽东思想，条文里不提。当时，彭真经过反复考虑，提出要把四项基本原则写入“序言”，从叙述中国近代历史发展的事实来表明坚持四项基本原则比较顺当。他指出，20世纪以来，中国发生了四件翻天覆地的大事：一是辛亥革命；二是推翻三座大山，建立中华人民共和国；三是完成了社会主义改造；四是基本上建成了独立的、比较完整的工业体系。在这四件大事中，除辛亥革命是孙中山领导的外，其余三件都是在中国共产党领导下，在马列主义、毛泽东思想指引下取得的。我们要从叙述20世纪以来中国革命和建设的实践，说明四项基本原则既反映了不以人们意志为转移的客观规律，又是我国亿万人民在长期革命斗争中作出的历史性选择。因此，要采取在“序言”中用叙述历史事实的方式来阐述四项基本原则。彭真还亲自执笔起草了宪法“序言”。

实践证明，把四项基本原则写进宪法是完全必要的，这是全国各族人民团结前进的共同政治基础，也是实现国家长治久安、比较能经得起各种风险和顺利进行社会主义现代化建设的根本保证。

当时对宪法“序言”是不是有法律效力，有争论。我认为宪法“序言”是有法律效力的。有一次，有位领导同志问我，宪法“序言”有没有法律效力？我说，宪法“序言”是具有法律效力的，只是宪法“序言”对四项基本原则使用的是叙述性的语言，不是规定性的语言，在适用时就有灵活的余地。

把四项基本原则用国家根本法的形式确定下来，是完全必要和重要的。同时也要看到，新时期的根本任务是以经济建设为中心，实行改革开放的基本方针，这在1982年起草修改宪法草案过程中作了考虑，并作了一系列重要规定。

宪法“序言”中明确规定：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。”这里规定的国家根本任务，就是以经济建设为中心。社会主义的根本任务是解放和发展生产力。新中国成立之后，特别是在生产资料所有制的社会主义改造基本完成以后，国家工作的重点应当转移到经济建设上来，党的八大就确定了这个方针。可惜在以后的实践中，没有坚定不移地实现这个转移。党的十一届三中全会总结新中国成立以来正反两方面的经验，重新确定了这项重大的战略方针。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“拨乱反正的一项重大战略方针，就是把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设上来。一切工作都要围绕这个重点，为这个重点服务。国家的巩固强盛，社会的安定繁荣，人民物质文化生活的改善提高，最终都取决于生产的发展，取决于现代化建设的成功。今后必须坚定不移地贯彻执行这个战略方针，除非敌人大规模入侵；即使那时，也必须进行为战争所需要和实际可能的经济建设。把这个方针记载在宪法中，是十分必要的。”

宪法还规定，要“不断完善社会主义的各项制度”，逐步进行经济体制改革。在规定社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制的同时，针对过去过分单一的所有制结构和一再鼓吹“割资本主义尾巴”、严重影响社会生产力发展的情况，又明确规定了个体经济是社会主义公有制经济的补充，国家保护个体经济的合法权益。这就改变了过去只发展单一的公有制经济的模式，规定了还要发展其他形式的经济。

宪法还规定：“完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制。”“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行活动的自主权。”宪法的这些规定，为农村实行家庭联产承包责任制、企业承包制、企业的经营管理自主权、政企分开等各项改革确定了原则，也为进一步改革留下了空间。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“当前我国正在进行经济体制的改革，并取得了很大的成绩，今后还要全面、深入地进行下去”，“按照这个方向前进，我们一定能够建设和发展有中国特色的社会主义经济，使我国逐步地富强起来”。

在对外开放方面，宪法明确规定，允许外国的企业和其他经济组织或者个人在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作；它们的合法权益受我国法律的保护。这在当时社会主义国家的宪法中是很少见的。它表明对外开放是我国将长期坚持的一项基本国策，是不能轻易改变的。

关于国家政治体制改革，宪法作出了一系列重要规定。这个问题，我在后面还专门谈。

上述规定表明，这部宪法对党的“一个中心、两个基本点”的基本路线虽然还没有完整的、集中的表述，但党的基本路线的基本内容都得到了体现。

我国前三部宪法的结构是相同的，都是除“序言”外，有四章。在“总纲”之后，依次为“国家机构”、“公民的基本权利和义务”这两章。在这次修宪过程中，有人提出，应把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前。当时大家研究，是先有公民的权利，然后根据公民的授权产生国家机构，还是先有国家机构来规定公民的权利和义务？特别是联系到前三部宪法，都是把“国家机构”放在前面，因而这就成了一个难以决断的问题。为此，我们请示小平同志。小平同志认为，还是要把“公民的基本权利和义务”摆在“国家机构”前面。这个意见很重要。小平同志考虑问题，总是站得高、看得深。我们国家的一切权力属于人民，国家机构是根据人民的授权建立的。没有人民的授权，国家机构就失去了权力的基础和来源。在宪法体例设计上，先规定“公民的基本权利和义务”，再规定“国家机构”，能比较充分地体现国家的一切权力属于人民的性质。同时，“公民的基本权利和义务”一章与“总纲”有密切联系，紧接着写，在逻辑上也比较顺当。我们查了一些国家的宪法，多数国家把对公民的权利和义务的规定列在对国家机构的规定之前。宪法结构的这一变动，表明我们国家对保障公民享有宪法规定的公民权利的高度重视。这次制定的1982年宪法，根据小平同志提出的要切实让人民享有充分的公民权利的要求，对公民的各项权利和自由作出了广泛的、充分的规定，同时按照权利和义务相适当的原则，对公民应当履行的义务也作出了明确的规定。

宪法“序言”中写了“阶级斗争还将在一定范围内长期存在”。当时，对这个问题是经过反复研究考虑的。大家知道，党的十一届三中全会纠正了“以阶级斗争为纲”的“左”的错误，决定把国家工作的重心转移到社会主义现代化建设上来。在这种情况下，宪法要不要再提阶级斗争？经过反复讨论研究，最后彭真提出，宪法还是要提阶级斗争。因为还有阶级斗争，还有敌视和破坏我们社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子。因此，宪法“序言”中有一段很重要的话：“在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在。中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”

实践证明，宪法关于阶级斗争的阐述是非常必要和重要的，具有深远的意义。多年来，西方一些国家从未放弃对我国进行和平演变的策略，企图对我国进行“西化”、“分化”；国内也有极少数顽固坚持资产阶级自由化立场的人，企图否定共产党的领导和社会主义制度。这种斗争将会长期存在，有时还会激化。我认为，西方国家特别是美国对我国实行的颠覆与“和平演变”的政策，如果不从阶级斗争去考虑，是解释不了的。

新中国成立前夕制定的《共同纲领》以及1954年宪法，写的都是“人民民主专政”。1975年宪法改为“无产阶级专政”,1978年宪法沿用了“无产阶级专政”的提法。这次修改宪法重新恢复为“人民民主专政”。为什么要改？一是因为无产阶级专政在“文化大革命”中被林彪、“四人帮”歪曲践踏了。那时不是“无产阶级专政”，而是对广大干部和群众的专政。因此，广大人民群众更愿意使用“人民民主专政”的提法。二是从我国的实际情况看，工人阶级是领导阶级，还有广大农民、知识分子和其他劳动者。使用“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”，更符合我国实际情况，也更能表明我国人民民主的政权有广泛的阶级基础，不是单一的工人阶级的民主专政，而是包括农民、知识分子和其他劳动者、爱国者在内的占人口总数99.97%的人对极少数人的专政。这个提法，是在制定刑法时彭真提出的，他给中央专门写了报告，中央同意，五届全国人大二次会议通过的刑法就采用了“人民民主专政”的提法。后来，党的十一届六中全会决议中肯定了这一点。

彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“人民民主专政的提法，确切地表明我国的这种阶级状况和政权的广泛基础，明白地表示出我们国家政权的民主性质。”

由于我们过去长期习惯使用“无产阶级专政”的提法，马列经典著作中使用的也是这个提法，宪法“序言”又写了“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”，以便和过去的提法相衔接，也避免引起我们不要“无产阶级专政”的误解。

在讨论宪法修改草案过程中，有人从“文化大革命”中任意对干部和群众专政、关“牛棚”考虑，提出宪法只写“人民民主国家”，不要再写“人民民主专政国家”。当时，我们研究，党的十一届三中全会总结新中国成立30年正反两面的经验，特别是“文化大革命”的教训，提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，是我们国家的一个根本目标和根本任务。但是，能不能只要民主，不要专政呢？这显然是不行的。因为正如前面所说的，还有阶级斗争，还有敌视和破坏我国社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子。在人民内部实行最广泛的民主与对人民的敌人实行专政是统一而不可分的整体。小平同志在1979年理论工作务虚会上的讲话中就强调指出：“发展社会主义民主，决不是可以不要对敌视社会主义的势力实行无产阶级专政。我们反对把阶级斗争扩大化，不认为党内有一个资产阶级，也不认为在社会主义制度下，在确已消灭了剥削阶级和剥削条件之后还会产生一个资产阶级或其他剥削阶级。但是我们必须看到，在社会主义社会，仍然有反革命分子，有敌特分子，有各种破坏社会主义秩序的刑事犯罪分子和其他坏分子，有贪污盗窃、投机倒把的新剥削分子，并且这种现象在长时期内不可能完全消灭……对于这一切反社会主义的分子仍然必须实行专政。不对他们专政，就不可能有社会主义民主。这种专政是国内斗争，有些同时也是国际斗争，两者实际上是不可分的。因此，在阶级斗争存在的条件下，在帝国主义、霸权主义存在的条件下，不可能设想国家的专政职能的消亡，不可能设想常备军、公安机关、法庭、监狱等等的消亡。它们的存在同社会主义国家的民主化并不矛盾，它们的正确有效的工作不是妨碍而是保证社会主义国家的民主化。事实上，没有无产阶级专政，我们就不可能保卫从而也不可能建设社会主义。”

土地所有权问题，过去的几部宪法和法律都没有明文规定。这次修改宪法，第一次在宪法中对土地所有权作出了规定。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。讨论中，对规定城市的土地属于国家所有，没有什么不同的意见。对农村的土地是归全民所有还是集体所有，则有不同的主张。有的主张，农村土地全部归全民所有，由集体和农民使用。理由是国家要进行建设，搞建设就要征用土地，规定归国家所有，有利于需要时征用土地。

经过反复考虑，农村土地还是归集体所有为宜，法律规定属于国家所有的除外。苏联农村的土地，列宁当时决定归国家所有，农民有永久的使用权。我国在土地改革中，按照党中央的决策，把土地分给农民所有。这是非常正确的。后来搞合作化，土地也没有收归国有，还是集体所有。

我国农民对土地有特殊的感情，如果规定土地归国家所有，虽然由农民长期使用，但在农民的心理上还是不一样的，很可能产生强烈的影响，会影响他们的生产积极性。所以，我们没有像苏联那样规定农村土地归国家所有，而是规定：农村土地除法律规定属国家所有的以外，属于集体所有。国家建设需要土地，可以依照法律规定对土地实行征用。1988年的宪法修正案规定土地的使用权可以依法转让，将土地的所有权和使用权分开，更好地解决了土地资源的合理使用问题。

1954年宪法没有规定“罢工自由”。1975年和1978年宪法规定了“罢工自由”。在征求对修改宪法的意见时，多数人包括一些老工人主张不写“罢工自由”。也有些人则主张保留“罢工自由”，理由是前两部宪法都有规定，取消了影响不好，同时，为了反对官僚主义，也有必要写上。

宪法修改委员会秘书处研究认为，我国是社会主义国家，国营企业属于全民所有，工人是主人，一部分工人罢工，就等于自己罢自己的工，而且会影响全民的利益。因此，罢工自由与全民所有制企业的性质是有矛盾的。而且，工厂、企业是相互有牵连的，电厂罢工，许多工人就不能生产；铁路工人罢工，货物就不能运输。这与宪法关于“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”等规定也有抵触。至于反对官僚主义，有各种途径，有党的领导，有党的纪委，有政府监察机关和国家检察机关等，宪法还规定了公民有言论、出版、集会、结社和游行示威的自由。因此，这次修改宪法没有写上“罢工自由”。

这里需要说明的是，宪法没有规定“罢工自由”，但也没有规定禁止罢工。

关于迁徙自由，1954年宪法虽有规定，但实际上并没有做到。这次修宪，有人提出要恢复1954年宪法的这一规定。我们研究后没有采纳，因为实际上做不到。宪法没有规定“迁徙自由”，但也没有禁止迁徙。近些年来，随着社会主义市场经济的发展，流动人口越来越多。应当看到，市场经济就得允许人口流动。我国的户籍制度改革是滞后的。

台湾问题，是这次修改宪法中遇到的一个重大问题。小平同志提出，宪法要对此作出专门规定。宪法中有两处作了规定。在“序言”中写了：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”这里没有用“台湾回归祖国”的提法，主要是考虑这个提法从政治上讲容易懂，但从法律上讲不很确切。因为第二次世界大战后，台湾已经回归祖国，早已是我国的一部分，如果现在还说“回归”，等于法律上认为台湾还不是我国的一部分，可能为搞“台独”的人所利用。

为了使处理台湾问题有法律上的根据，而又不必修改宪法，同时又有利于对台谈判，宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”并相应地在第六十二条关于全国人大职权中规定：“决定特别行政区的设立及其制度。”这是根据小平同志提出的“一国两制”的伟大构想，为解决台湾问题所提供的宪法依据。

当时中英关于香港问题谈判刚刚开始，中葡关于澳门问题的谈判还没有开始。因此，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中只能提台湾，没有提香港、澳门，但又说了“这是我们处理这类问题的基本立场”。这就明显地把香港、澳门包括在内了。在起草香港特别行政区基本法时，有些香港人士有顾虑，认为在香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度不符合宪法，要求相应地修改宪法，明文规定在香港实行“一国两制”。香港基本法起草委员会初期开会时，香港记者向姬鹏飞提出要修改宪法的问题，姬鹏飞让我回答，我答复记者说，宪法第三十一条就是专门为香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度即实行“一国两制”而作的特别规定，因而不需要再修改宪法。在这之后，为了进一步解除香港某些人的疑虑，1990年全国人大在审议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》时，还通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，明确规定香港基本法是根据宪法、按照香港具体情况制定的，是符合宪法的。现在香港、澳门已经回归祖国。实践证明，小平同志提出的“一国两制”，对于维护香港、澳门的稳定、繁荣和发展，具有非常重大的意义。

最后，我还想谈一点，就是宪法用语的规范问题。起草宪法时，胡绳强调，宪法用语要科学、准确、严谨，不用形象化或简化的语言。比如，有的同志提出要把“百花齐放”、“百家争鸣”写入宪法。秘书处经反复考虑，认为不宜这么写，而是写了公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。又如，胡绳不赞成写“德、智、体”全面发展，而是写了“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”。他也不赞成在宪法中用什么“重要的”、“长期的”一类形容词。

此外，还有人建议在“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”前面加上“依照法律”。我们研究认为，这一章已有专门的条文（第五十一条）作了适当的规定，因此这里没有必要再加上“依照法律”。