创新和完善我国工读教育的现实思考
路琦[1]
摘要：我国专门（工读）教育已经历了63年的风雨历程，积累了很多教育转化“问题青少年”的经验，同时也面临着生存和发展的现实问题。笔者认为，工读教育在未来相当长时期内仍无法被替代，需要进一步改进和加强，需要有相对完善的法律法规和政策制度做保障，需要进一步建立“党政主导，教育等职能部门负责，社会各方有序适度参与，预防青少年违法犯罪专项组协调沟通”的工作机制，需要进一步去“标签”色彩，在“青少年社会性发展服务中心（或青少年社会适应性教育服务中心）”架构体系中发挥其教育引导的作用。
自1955年我国成立第一所工读学校以来，工读教育积极探索“问题青少年”教育转化和回归社会的有效路径，积累了很多教育转化“问题青少年”的经验，挽救了一大批处在违法犯罪边缘的“问题青少年”，为社会的和谐稳定做出了积极贡献。但面对转型期依然严峻的涉案未成年人数量（当然，自2009年始，我国法院判处未成年人犯罪人数呈现逐年下降趋势）和社会普遍关注的校园欺凌频发问题，应发挥一定作用的专门（工读）教育却面临着生存和发展的现实问题，很值得关注和深思。
一 法律和政策法规赋予专门（工读）教育的职能
现行的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第二十条规定：县级以上地方人民政府根据需要，为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育。
现行的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）第二十五条规定：对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，可以按照有关规定将其送专门学校继续接受教育。依法设置专门学校的地方人民政府应当保障专门学校的办学条件，教育行政部门应当加强对专门学校的管理和指导，有关部门应当给予协助和配合。专门学校应当对在校就读的未成年学生进行思想教育、文化教育、纪律和法治教育、劳动技术教育和职业教育。专门学校的教职员工应当关心、爱护、尊重学生，不得歧视、厌弃。
现行的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》）第三十五条规定：对有本法规定严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。第三十六条规定：工读学校对就读的未成年人应当严格管理和教育。工读学校除按照义务教育法的要求，在课程设置上与普通学校相同外，应当加强法治教育的内容，针对未成年人严重不良行为产生的原因以及有严重不良行为的未成年人的心理特点，开展矫治工作。家庭、学校应当关心、爱护在工读学校就读的未成年人，尊重他们的人格尊严，不得体罚、虐待和歧视。工读学校毕业的未成年人在升学、就业等方面，同普通学校毕业的学生享有同等的权利，任何单位和个人不得歧视。
按照《义务教育法》《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的上述相关规定，专门（工读）学校被赋予的职能是教育转化有严重不良行为的未成年人。
1987年6月，国务院办公厅转发国家教育委员会、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的几点意见》（国办发〔1987〕38 号文件），是关于工读教育的政策法规性文件，对工读学校的教学科研、职业技术教育、招生、学生的出路、教师队伍、管理、机构设置和人员编制及经费等做了规定。此文件至今未废止，但因其出台时间早于现行的《义务教育法》《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，相关内容与法律有不一致的地方，均按现行法律规定执行。
2017年12月，教育部等11部门联合印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《欺凌综合治理方案》），规定：屡教不改或者情节恶劣的严重欺凌事件，必要时可将实施欺凌学生转送专门（工读）学校进行教育。同时规定，未成年人送专门（工读）学校进行矫治和接受教育，应当按照《预防未成年人犯罪法》有关规定，对构成有严重不良行为的，按专门（工读）学校招生入学程序报有关部门批准。对涉及违反治安管理或者涉嫌犯罪的学生欺凌事件中，对依法不予行政、刑事处罚的学生，必要时可按照有关规定将其送专门（工读）学校。
二 工读教育发挥的实际作用
我国工读学校教育矫治“问题青少年”的模式在国际上享有很高的声誉。20世纪90年代，时任克林顿总统法律顾问、美国著名学者沃尔夫冈在考察了北京市朝阳区、重庆市沙坪坝区等的几所工读学校后，给时任总统克林顿提出建议：应该向中国人学习，少建监狱，多建学校。多办一所工读学校，就会少办一所监狱。
工读教育所发挥的历史作用显而易见。现阶段，专门（工读）教育所发挥的作用有哪些？经调研，简要概括如下。
一是专门（工读）教育是社会治安综合治理的重要环节。法律赋予专门（工读）学校对有严重不良行为、处在违法犯罪边缘的特殊未成年人进行矫治和教育转化的职能，这就要求专门（工读）学校履职尽责，有针对性地做好工作，减少这类特殊未成年人走向犯罪的情况，发挥好预防未成年人犯罪最后一道防线的作用。
二是专门（工读）教育是九年义务教育不可缺少的组成部分，为实现教育公平做出了积极贡献。许多专门（工读）学校除接收有严重不良行为的未成年人外，还接收只有不良行为的未成年人、“双困生”（学习困难，教育困难），以及网瘾学生和实施校园欺凌行为学生的教育保护和矫治工作，为早期干预预防犯罪工作和实现教育公平做出了重要贡献。同时，大多数专门（工读）学校注重法治教育、品行教育、养成教育、心理教育和家校互动，弥补了大部分普通学校通常采用的应试教育的不足。
三是专门（工读）教育完善了初等和中等职业技术教育，为“问题青少年”掌握一技之长、适应社会提供了帮助。除开展教育矫治工作和提供义务教育基本教学内容外，部分学校还创造条件，为学生提供初等职业技术教育。此外，个别有条件的专门（工读）学校还延伸职能，提供高中或中等职业教育。近几年，国家大力倡导发展职业技术教育，专门（工读）学校对开展职业技术教育更加重视，投入也相应加大。
四是专门（工读）教育完善了有违法或轻微犯罪行为未成年人的教育保护和社区矫正工作。一些专门（工读）学校还承担了对有违法行为但因不满刑事责任年龄不予刑事处罚，有轻微犯罪行为被判处非监禁刑的未成年人，以及无法找到监护人的有严重不良行为的流浪未成年人等的教育保护和矫正工作。这在一定程度上弥补了因废除劳教导致公安部门较少适用收容教养强制性教育改造措施，而学校、社区教育矫正力量难以补位所造成的对有违法或轻微犯罪行为未成年人失管失教的问题。
五是专门（工读）教育在一定程度上有助于改善家庭教育的欠缺，促进家校联动。“问题青少年”往往出自问题家庭。专门（工读）学校教育采取集中住宿、统一管理的模式，同时注重采用心理疏导、家庭辅导和家校互动等教育引导方式，这些做法推动形成家校联动、齐心共育的氛围，有效地改善了学生的教育转化环境。
六是专门（工读）教育注重保护“工读生”的权益，是去“标签”的特殊教育。为充分保护“工读生”的权益，使他们能顺利回归正常社会，“工读生”标签在学籍中不体现，学籍登记的是原就读学校。
三 工读教育值得关注的问题
近年来，国家在推进教育发展方面加大了力度，对遏制校园欺凌和预防青少年违法犯罪工作高度重视，专门（工读）学校教育得到了新发展，取得了新成效，但由于缺乏法律法规和政策制度保障等，若要充分发挥专门（工读）学校教育转化“问题青少年”的作用，必须尽快解决一些问题，主要有以下几个方面。
1.法律赋予的职能与实际发挥的作用不匹配，存在隐患
法律赋予专门（工读）学校的职能是教育转化有严重不良行为的未成年人，而实际发挥的作用与教育转化的对象（生源）问题，不相匹配，即一方面，专门（工读）学校生源出现问题，另一方面，有严重不良行为未成年人得不到及时教育矫治。
专门（工读）学校生源问题。过去我国实行的是强制工读教育，1999年《预防未成年人犯罪法》颁布实施，2006年、2012年两次修订通过《未成年人保护法》。其间，未成年人权益得到了进一步保护，工读学校对“有严重不良行为未成年人”的矫治工作事实上需要“自愿”（对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准）才能开展。这实质上等于取消了强制工读的规定，学生日减，工读教育萎缩。面对现实情况，根据实际需要，许多具备一定条件的专门（工读）学校除招收有严重不良行为的未成年人外，还招收了“双困生”（学习困难、教育困难）、网瘾学生、只有不良行为的未成年人，甚至有违法行为但因不满刑事责任年龄不予刑事处罚，有轻微犯罪行为被判处非监禁刑的未成年人，以及无法找到监护人的有严重不良行为的流浪未成年人等。这从前述的“工读教育发挥的实际作用”亦可知晓。这种法律赋予的职能与实际发挥的作用不匹配的情况，虽然在一定程度上弥补了法律法规政策制度不健全、分类教育矫治引导工作不到位，特别是社区教育转化力量不足的缺陷，但隐患也显而易见——专门（工读）教育的招生行为缺乏最基本的支撑，即法律依据。《加强中小学生欺凌综合治理方案》对专门（工读）教育转化“问题青少年”的工作给予强调。该方案在表述中提及“可将实施欺凌学生转送专门（工读）学校进行教育”，但该方案中“必要时”和“应当按照《预防未成年人犯罪法》的有关规定”等措辞，没有突破《预防未成年人犯罪法》“自愿”的要求，没有给专门（工读）学校和普通中学中的“学校学生欺凌治理委员会”的认定带来新的政策法规支撑，更谈不上解决法律依据的问题。
有严重不良行为未成年人得不到及时教育矫治问题。据实际工作经验来看，有严重不良行为的未成年人数量要多于当年被判生效的未成年犯数量。全国法院公布的有关资料显示，2016年，判决生效未成年犯人数是35 743人，由此推断2016年全年新产生的有严重不良行为的未成年人数应多于这一数字。而当年，全国所有专门（工读）学校因条件所限，所能接收和进行校外教育引导的学生总和只有1 万人左右。专门（工读）学校教育转化“问题青少年”的力量与预防青少年违法犯罪的现实需要不相称，这就产生了严重的问题：在专职社工等力量尚不能补位、专门（工读）学校力量不足的情况下，严重不良行为只能处于无人治理状态，致使无力管教孩子的监护人求援无门，同时这也造成未成年人涉案情况严峻、社会治安堪忧的问题。中国预防青少年犯罪研究会2014年的调查显示，未成年犯进监狱前，当出现不良行为时，尽管只有32.8%的人表示未受到教育和引导，但在受到教育的人中只有11.9%受到老师的教育[2]。此外，近80%（78.5%）的未成年犯进监狱前辍学时间超过3个月[3]。面对社会实际需求的呼唤，民间各种矫治机构纷纷成立，虽说有些做得还比较规范，但相当一部分机构是不具备资质的，它们高收费、缺少科学的教育矫治方法，甚至采用极端的方式，对“问题青少年”造成直接的心理和身体伤害，产生了不良的社会影响。因此，改变现状，加强和完善专门（工读）教育势在必行。
2.缺乏有力的法律法规和政策制度保障，专门（工读）学校教育矫治工作困难重重
在专门（工读）学校按照法律规定招收学生（有严重不良行为未成年人）的情况下，仍存在一些问题。
《关于办好工读学校的几点意见》是关于工读教育的政策制度性文件，对工读学校的教学科研、职业技术教育、招生、学生的出路、教师队伍、管理、机构设置和人员编制及经费等做了规定，但时过30多年，它的很多内容与现行的法律不一致、与现实情况不匹配，亟待修订和完善。目前，专门（工读）教育的法律依据主要来自《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》和《义务教育法》对专门（工读）学校的相关规定。
限制一定自由的教育管理模式受到质疑。根据学生的具体情况，专门（工读）学校较普遍采用的是每周五天寄宿制或相对封闭的教育管理模式。因为法律未赋予专门（工读）学校在一定程度上限制未成年人人身自由的权力，其相应做法受到质疑。
教师待遇低，队伍不稳定。专门（工读）学校的教师除了承担正常的教学任务外，还要承担 24 小时陪伴式教育的压力，工作强度大，精神压力大，风险高。然而，据中国教育学会工读教育分会副秘书长刘燕介绍，近年来专门（工读）学校教师待遇虽说有所提高，大部分专门（工读）学校教师能拿到与盲聋哑学校教师一样比例的特教津贴，但盲聋哑学校编制设置里有专门的生活管理老师，而专门（工读）学校的编制设置与普通学校一样，不设专门的生活管理老师，这就意味着，专门（工读）学校的教师需要兼作生活管理工作，工作强度与实际待遇不相匹配，导致人员流动快，教师队伍不稳定。
此外，《义务教育法》《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》虽说都对专门教育（工读教育）做出了一些规定，但相互缺少衔接，且规定得较笼统，缺乏可操作性。例如，学校的称谓尚不一致，《义务教育法》和《未成年人保护法》已将其修改为“专门学校”，而《预防未成年人犯罪法》仍称其为工读学校。法律规定“有严重不良行为未成年人”“可以送工读学校进行矫治和接受教育”，但没有明确什么样的未成年人必须强制接受教育矫治，什么样的未成年人可以靠自愿，且对接受教育矫治的期限等也未做出相应规定，等等。这些都给专门（工读）学校教育矫治工作带来了困难。
3.教育矫治的科学性、针对性仍不够，教育矫治效果备受关注
师资力量薄弱，矫治力量和措施不尽如人意。因人手和力量不足，欠缺因人而异的教育矫治方案、措施和有效的跟踪教育矫治力量，以及科学的评价标准等，导致教育转化有严重不良行为未成年人的科学性、针对性和深入性不够，教育矫治效果存在不尽如人意的地方。
教育管理模式存在不足，需要改进和完善。大多数专门（工读）学校已将心理疏导、行为治疗、团队训练等作为重要的教育矫治方式，成效显著。据中国教育学会工读教育分会副秘书长刘燕介绍：整体上来说，专门（工读）学校承担的校外学生的教育转化率达 85%，校内学生的教育转化率已达 97%。从工读学校走出来的学生不乏成功人士，他们中有教书育人的模范教师，企业家，热心公益的演艺界明星，还有军队中的将军，他们为社会做出的贡献是积极有益的。但是，也有个别学校仍采用体能消耗式的老办法，对“问题青少年”的教育转化率不太高，需要在科学性、专业性上加以改进和完善。
4.社会偏见尚存，专门（工读）学生回归社会问题令人担忧
“交叉感染”是困扰专门（工读）教育的核心问题。有观点认为，专门（工读）学校就是传染病医院，将“问题青少年”集中到一起接受教育矫治，客观上必然会有观念想法、行为习惯的相互影响，造成“交叉感染”，可能会让“问题青少年”变得更坏，并由此得出结论，“工读生”都是“坏孩子”，因而其重新回归普通学校和正常社会的难度就很大。
此外，虽然“工读生”的标签在学籍中不体现，登记的是普通中学的学籍，但专门（工读）学校周边的单位及人员知道内情，对“工读生”的升学就业造成困难等问题也现实存在，并影响和制约了专门（工读）教育作用的发挥，需要引起高度重视。
5.定位不明确，专门（工读）学校普通学校化现象值得关注
因生源等问题，很多专门（工读）学校把中考成绩确定为重要的教学考核标准。受中考指挥棒的影响，学校将主要精力放在应试上，老师压力大，学生很痛苦，而较适合于大多数专门（工读）学生的初等、中等职业技能教育却被忽视。当然，家长希望孩子上高中、考大学，这也是影响教学考核目标并导致专门（工读）学校普通学校化的因素。
四 思考和建议
创新和完善专门（工读）教育势在必行。在此过程中，需要注意不能只就“专门（工读）”论“专门（工读）”，需要将其放在教育转化“问题青少年”、预防未成年人违法犯罪系统工程中统一思考规划。专门（工读）教育是预防未成年人违法犯罪系统工程中的一个环节，从初次违法犯罪的角度讲（未成年人违法犯罪预防工作有初次违法犯罪预防和再犯预防之分），它发挥着最后一道防线的作用。如何进一步做好“问题青少年”的教育转化和未成年人违法犯罪预防工作，更好地、科学地发挥专门（工读）教育的作用，具体思考建议如下。
1.需要进一步从整个预防犯罪的角度统筹安排，确保未成年人都能得到分类教育引导
预防未成年人违法犯罪工作是整个社会预防犯罪工作的基础。预防未成年人违法犯罪工作做扎实了，就会有效地减少青少年的违法犯罪，减少未来整个社会的违法犯罪。要进一步建立和完善“党政主导，职能部门负责，各方有序适度参与，预防青少年违法犯罪专项组协调沟通”的工作机制。要通过构建以相对独立的实体化协调办事机构为核心的，相互关联、相互支撑的“六化”预防工作体系，即通过建立健全实体化的协调办事机构、专业化的工作队伍、系统化的工作模式、科学化的决策机制、法制化的预防体系和网络化的管理服务系统，确保上述工作机制的落地和工作方式的与时俱进，从而进一步推动预防未成年人违法犯罪工作取得更加扎实的成效。
需要进一步统筹规划，科学安排，力争确保各类未成年人都能得到分类教育引导。普通未成年人的教育引导，由普通学校和家庭社区的力量来承担，采用的是正常的教育引导方式；有不良行为未成年人的教育引导，除了由普通学校和家庭社区的力量来承担外，要增配专业力量对其教育引导工作进行指导，引入专业化的教育引导方式；有严重不良行为等“特殊问题青少年”（在思考建议的第3条中会说明所指范围）的教育矫治，除了由普通学校和家庭社区的力量来承担外，要增配专业力量对其行为进行日常矫治，或送其到工读学校接受教育矫治，采用的是“集中攻关”、针对性较强的教育引导方式；犯罪未成年人的教育改造，由未成年犯管教所等责任部门来承担，按照国家法律的相关规定来实施。
2.需要充分整合力量创建无“标签”色彩的常设服务机构，为未成年人分类教育引导提供保障
社会的迫切需求就是工作要努力的方向。应该高度重视，充分整合各方力量，特别是社区服务中心的资源，尽快在全国普遍创建无“标签”色彩的常设公益性服务机构，如“青少年社会性发展服务中心（或称青少年社会适应性教育服务中心等）”[4]（见图1），搭建起专门（工读）教育、社区矫正等专业力量与社会普遍需要的互动服务平台。若能这样，就可以为青少年特别是有不良行为或有严重不良行为的未成年人及其监护人提供方便的“就医”咨询渠道、合适的“就医”场所和科学的治疗措施，有效地对其行为进行干预，避免或减少其对自身、他人和社会造成危害。
图1 青少年社会适应性教育服务中心（或基地）
“青少年社会性发展服务中心”（简称中心）发挥的作用是：整合社会各方资源，服务有困惑青少年特别是未成年人及其家庭，教育矫治“问题青少年”，培训专兼职工作队伍，推动实证研究与理论研究互动等。中心至少由三个内设机构组成：咨询服务部、研究培训部和教育引导部。三点支撑起“青少年社会性发展服务中心”这个稳固的平台。中心就相当于医院，有困惑、有需求，以及行为偏常者均可在这里接受咨询、诊断和治疗。症状轻者或有不良行为者，按医嘱由监护人或专职社工等专业人士负责对其进行日常教育引导。重症患者（有严重不良行为或有违法犯罪行为但因不满刑事责任年龄不予刑事处罚，触犯刑律被判非监禁刑的未成年人等）需送教育引导部，由其负责确定是否应为“问题青少年”办理“住院”[专门（工读）学校]手续，需要接受多长时间的教育矫治，以及与专门（工读）学校共同来对教育矫治效果进行评估并确定何时可以办理“出院”手续等。
3.需要进一步从实际出发果断决策，充分发挥专门（工读）学校教育的作用
需要进一步深入调研思考，尽快对是否继续实施专门（工读）教育做出决策。专门（工读）学校学生之间存在“交叉感染”的问题，这是事实。但我们需要思考，监狱犯人之间“交叉感染”的情况相比会更严重，被判处监禁刑的未成年人，必须在未成年犯管教所服刑，我们现在还不可能取消这种刑事处罚制度，我们所能做的是尽量想办法减少犯罪人的数量，尽量采取措施减少“交叉感染”的机会。另外，我们还需要思考，有严重不良行为等“特殊问题青少年”应该由谁来教育转化呢？怎么教育转化？在原社区生活、原学校学习，由专职社工等专业力量介入对其教育转化应该是较理想的选择。但实际情况并不乐观，在普通中学教育模式还有待改进，许多监护人的素质和能力有待提高，专职社工等专业教育矫治力量还远不能满足现实需要的情况下，得了“传染病”的有严重不良行为等“问题青少年”不能被放任不管，需要到传染病医院就医，专门（工读）学校教育是两害相权取其轻的现实选择，是预防青少年违法犯罪系统工程中分类教育引导未成年人的一个重要环节。
根据目前的实际需求，可以对专门（工读）学校教育进行重新定位，建议其职能定位为：教育转化有严重不良行为等“特殊问题青少年”，使其能遵守法律，有一技之长，能自食其力，成为对社会有用的人。这里的“特殊问题青少年”是指：有严重不良行为，或有违法犯罪行为但因不满刑事责任年龄免于刑事处罚，或检察机关决定相对不起诉、附条件不起诉，或有轻微犯罪行为被判处非监禁刑的未成年人等。
需要增设专门（工读）学校，使教育转化有严重不良行为等“特殊问题青少年”的力量与实际需求相匹配。目前全国专门（工读）学校不足百所，远不能满足实际需求。需要由各级政府来规划布局，科学设置，并做好督导考评工作。在布局时，建议能与前文提到的“青少年社会性发展服务中心”的建设同时考虑，以促使专门（工读）学校教育更好地履行新职能，发挥预防青少年违法犯罪系统工程中分类教育引导未成年人的一个重要环节的作用。
4.需要加强资源和力量保障，确保专门（工读）学校教育工作扎实推进
需要整合资源，形成合力。专门（工读）学校教育不是孤立的教育，需要通过进一步完善制度机制（在思考建议的第1条中提到），确保专门（工读）教育力量与其他教育转化力量的衔接，特别是确保教育转化好的“特殊问题青少年”能顺利回归普通学校学习或融入正常社会，确保专门（工读）教育与社区教育矫正等力量的相互衔接与配合。
需要增强专门（工读）学校的履职能力。已积累了63年丰富经验的专门（工读）教育有其办学优势和师资特长，但若要切实履行好新职能，需要增强履职能力。需要在科学的教育和考评体系引导下，减轻其应试教育负担，保证其心无旁骛做好教育矫治工作；需要在教育政策的支持下，加大因材施教力度，加强职业技术教育；需要努力改革创新，增强教育矫治工作的针对性、有效性；需要加强科学管理，避免或减少亚文化群体的形成和问题行为的“交叉感染”；需要加强师资队伍建设，选好配强工作力量；需要建立健全人才培养使用机制，既能确保有过硬的工作队伍，又能确保合理的流动；需要将其纳入特殊教育范畴，鼓励更多人投身教育转化“特殊问题青少年”的工作。此外，需要各级政府加大对专门（工读）教育的经费投入，确保其健康顺利发展。
需要继续营造“工读生”回归正常社会的良好环境。“特殊问题青少年”容易受到歧视，需要得到关心和帮助。需要政府部门协调各方，积极引导，做好“工读生”档案封存工作，保证其个人档案材料显示的是普通中学学籍；需要报刊网站等媒体机构勇担社会责任，传播正能量；需要教育行政部门、普通中学、各级各类职业技术学校和高校、企事业单位等，在知情的情况下，仍能公正对待、不歧视“工读生”，为其提供合适的就学就业机会。
与此同时，也需要注意教育矫治工作的适度性。社会各方面的关心和帮助对教育矫治“工读生”不可或缺，是确保教育矫治取得稳固效果，确保“工读生”顺利融入正常社会的重要因素。但应该注意，需要适度，避免因过多的主体对其进行关注而给予其特权，从而引起不良和负面影响，带来适得其反的效果。
5.需要建立健全未成年人法律体系，为专门（工读）教育的实施提供保障
需要逐步构建起以《宪法》为根本依据，以《未成年人保护法》为统领，包括未成年人保护类法律和行为矫治类法律在内的，独立于成年人法律体系之外的，配套、完整的未成年人法律体系。其中，行为矫治类法律的立法宗旨是要及早地对未成年人的行为通过法律的方式进行表态和干预，通过法律的适度惩处，对有不良行为或严重不良行为或违法犯罪行为的未成年人进行特殊教育与保护，对其有所警示，有效防止其犯罪或重新犯罪。特别是对未达到刑事责任年龄未成年人的违法犯罪行为要予以及时、适度且有效的干预。同时，建议规划制订与专门（工读）教育等相关的《未成年人特殊教育法》[5]。
需要进一步修订《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中专门（工读）教育的相关内容，增强其完整性、一致性、严谨性、实用性和可操作性。要确保“工读”与“专门”的称谓在各法律规定中的一致性，要进一步明确专门（工读）学校和专门（工读）教育的定位，确保专门（工读）教育与其他对未成年人的教育保护矫治措施的有效衔接性，要确保有责必究，等等。要通过法律和政策法规进一步明确专门（工读）教育的特教职能，明确何时需要强制“特殊问题青少年”接受教育矫治，何时可以靠自愿，等等。需要尽快出台《关于进一步加强专门学校（工读）教育的若干规定》。
此外，应该注意在立法或法律的修订过程中，尽量避免“立法本位现象”[6]，尽量避免成年人为未成年人立法而造成的对未成年人的善意侵权。
[1] 路琦，中国预防青少年犯罪研究会秘书长，《预防青少年犯罪研究》主编。文章是对笔者已发表的两篇文章《创新和完善我国工读教育的现实思考》《工读教育与未成年人违法犯罪预防》的修改补充版。
[2] 路琦：《未成年人犯罪问题研究——印证风险评估测量模式》，《预防青少年犯罪研究》2015年第1期。
[3] 路琦、牛凯、刘慧娟等：《2014年我国未成年人犯罪研究报告——基于行为规范量表的分析》，《中国青年社会科学》2015年第3期。
[4] 路琦：《工读教育与未成年人违法犯罪预防》，《预防青少年犯罪研究》2013年第1期。
[5] 详见《论建设以实体机构为核心的未成年人违法犯罪预防体系》，载于《中国青年研究》2012年第5期。
[6] 李玫瑾：《构建未成年人法律体系与犯罪预防》，青少年维权网。