论工读学校的社会、司法和教育功能
李玫瑾 张萌[1]
摘要：青春期是未成年人容易出现违法和犯罪行为的时期。青春期违法犯罪的未成年人大多属于“限于青春期违法”，他们多数可以在成年后回归守法的社会生活。对青春期违法犯罪的未成年人要尽可能地以社会政策代替刑事处罚。最合理的方式是以工读学校代替监（狱）管（教）场所。工读教育以社会干预方式弥补家庭教育的缺失，通过特殊教育弥补普通学校常规教育的局限，以半强制的寄宿学校替代惩罚与监禁。鉴于工读学校兼有社会、司法和教育功能，尤其在少年司法中具有重要的保护处分功能，因此，工读学校的发展亟须完善与少年司法相配套的法律规定。
一 引言
中华人民共和国成立后不久人们就发现，有一些12～18岁的学生显现出较为严重的社会偏差行为，甚至出现违法或犯罪行为。虽然为数不多，但他们的心理和行为已经对周围人（学校同学或社区邻里）造成困扰，此时，课堂知识性的学习对他们来说已经难以为继，这些学生甚至还会扰乱学校的整体秩序和校园氛围，破坏其他学生的学习环境。根据教育的基本目标“德、智、体全面发展”的要求，居于首位的“德”，即学生品行出现明显的问题时，理应优先矫正品行偏差。但是，以“品德行为”为主的矫正教育和以“知识传授”为主的普通教育有诸多方面的不同，需要更有针对性、更为具体的特殊教育。为此，我国在1955年成立了第一所工读教育学校，即北京市海淀工读学校，教育方针是“挽救孩子，造就人才，立足教育，科学育人”。之后，全国各地先后开办工读教育学校，截止到1981年，全国已有23个省、自治区、直辖市办起了 102 所工读学校，招收学生约8 000人[2]。
然而，矫正问题少年的工读学校却在社会转型中遭遇了各种困境。有些人质疑工读学校会起“标签”作用，影响最大的是1999年出台的《预防未成年人犯罪法》[3]，它将原先进入工读学校的标准由经学校报公安局批准，或者公安局报教育部门批准后，即可强制实行，改为在问题少年的家长（或监护人）同意的情况下，由问题少年的家长（或监护人）、或原学校提出申请，且须经教育行政部门批准。这种已经侵害他人、危害社会的行为涉及公权领域，对行为的干预权却由社会专门机关变为由当事人的监护人，而且是由已经失责无能的监护人来决定，这一改变导致近30年工读学校举步维艰，“去工读化”的事实不断发生。全国的工读学校从1966年的200多所下降至不足百所。
然而，无论社会如何发展，未成年人违法犯罪现象一直在社会上存在。同时，中国社会转型时期各种社会变迁与磨合过程都加重了未成年人的违法犯罪问题。在大量辍学与失学的事实面前，因为特殊教育被边缘化，工读学校要么改名，甚至改变学校特性，要么压缩合并，但淡化名称或消除特殊教育痕迹的各种努力并没有起到减少未成年人违法犯罪数量的作用，反而让不具资质的类似学校或训练营大量滋生。许多家庭的父母在自己教育完全失败的情况下，为让孩子戒除网瘾、改变偷窃行为、戒除各种不良习性，不得不把孩子送到以挣钱为目的的商业学校，结果是，不具教育资质也无相关矫治专业背景的商业学校不仅未能改变具有行为问题的少年，而且导致未成年人身心受到严重伤害，甚至出现死亡事件而被新闻报道。
与此同时，少年司法则面临另一困境，将身心尚未成熟的少年送到监狱等场所可能会耽误并影响他们的一生；可是不做任何强制性的阻隔与矫正工作，就简单将其放回社会又容易纵容他们的恶行。警察在处理未成年人违法甚至犯罪案件时常常在抓与不抓之间徘徊，少年检察官在处理违法或犯罪的未成年人时也在起诉和不起诉之间犹豫，少年审判中法官的裁决也存在同样困扰，判几年不如缓刑，可是缓刑之后如何管控、谁来教育，这些已经出现“行为病态”的少年需要适度隔离却又不能脱离成长所必须的社会生活环境进行“专业矫治”。工读学校是学生既不完全脱离家庭生活，又在相对严格管理的校园内寄宿学习，这种模式是解决矫治违法未成年人行为和心理的最佳方式。工读学校近年来在少年司法领域、义务教育领域越来越取得共识，不可缺失。同时因未成年人违法犯罪的社会危害性也得到社会的广泛关注。近年来，全国工读学校的数目一改逐年下降的特点呈现缓慢上升的趋势，甚至在经济不太发达的边远省份也出现在公安局和教育局双重管理下的特殊学校。
针对曾经有过对工读学校的质疑，本文拟从工读学校、工读教育的社会功能、司法功能和特殊教育功能三方面探析工读教育存在的价值与立法完善的思考。
二 工读教育的社会功能
（一）未成年人违法犯罪是社会性顽疾
未成年人违法行为是一种普遍的社会现象，世界各国都面临同样的困扰。在许多国家也将其称为青少年犯罪。
在美国，近10年内未成年人犯罪一直引人瞩目，包括严重暴力事件、校园枪击事件，还有与社会发展同步的网络犯罪，如恃强凌弱、网络欺凌、性攻击和约会暴力等也引发社会的广泛关注，尽管有时未成年人违法犯罪行为没有像媒体报道得那样耸人听闻，但美国社会普遍认为，未成年人违法犯罪非常棘手。
经济迅速崛起的中国也同样如此。新闻报道中经常可以看到一些青少年胡作非为，他们在校园里欺凌弱者或称王称霸，游荡在学校附近造成其他孩子对上学的恐惧，有的偷窃、抢劫，还有的群殴和伤害他人。有的少年痴迷于网络游戏，为满足上网资费竟然就近寻找目标进行入室盗窃，盗窃不成便抢劫，甚至杀人越货不在个例。
未成年人违法犯罪之所以成为世界性顽疾，病因并不单单源于青少年自身，大量研究揭示，青少年违法犯罪与社会发展和变迁、家庭缺失或养育缺陷等问题密切相关。2017年12月3日，中国司法大数据研究院提供的分析报告指出，“在2015年至2016年未成年人犯罪案件中，未成年人家庭多存在不同程度的不良因素，留守家庭、离异家庭、流动式家庭、单亲家庭、再婚家庭出现未成年人犯罪情况的排名前五。显然，未成年人犯罪问题在一定程度上受制于社会问题的多少”[4]。
（二）城市化生活对家庭养育的冲击
生活在世界不同地区的人类虽然有经济发展的先后差别，也有地域文化与风俗的差别，但大致发展路径相同，其面临的问题也具有较多的相似性。许多国家从较为原生的以农业为主的生活转向以工业或科技为主的城市化生活。在城市生活中，人们虽然容易挣到生活所必需的钱财，但同时却失去了家庭生活的大部分功能。社会化的工作模式中日益增加的业绩、效率要求都给各行各业的工作人员带来巨大的心理压力。尤其刚刚成年不久就步入家庭生活的年轻父母，既要创下一份家业，又要养育子女，在不可兼得的情况下，许多人只能把解决生存的经济问题放在首位，甚至母亲也是家庭经济的主角，家庭养育功能逐渐退化，家庭抚养变得简化和粗放，幼小的孩子不得不被托付给父母之外的人抚养，有的交给家中老人看护，有的交给保姆或者幼儿机构看护。人在早年的情感发展由此受到相当的挑战，缺乏稳定的依恋关系埋伏下父母对子女其后成长中的心理控制力的丧失、减弱等危险。同时，早期家庭抚养的缺失还容易造就亲子依恋关系的混乱、断裂、转折失败。生命初期的抚养缺陷显现问题的时间大多在青春期，即成人11～18岁。青春期的叛逆让很多父母觉得不可思议。这是家庭在社会背景下的困扰。
（三）网络信息技术发展对学校教育的冲撞
近二三十年内随着人类科学技术的飞速发展，信息化也走进千家万户，走到每个人的身边。无论是计算机还是手机，通过网络以视像、听象等方式严重冲击着以纸质为媒介的学校知识教育。网络的便利、新颖、有趣和丰富多彩（当然也充满着危险诱惑）自然而然地成为正值学习压力增大而烦恼的青春期少年快乐的来源。这种诱惑对于身心尚未成熟的青少年来说几乎是难以抵抗的。当青少年痴迷网络中的“精彩世界”时，越发能远离或逃避现实世界的平淡与枯燥。虚拟替代了现实的结果是，许多青春期少年“社会性”发展受到严重干扰。他们经常将网络世界当作真实的世界，不愿再听父母的唠叨和老师的讲解；他们不再敬重提供生活保障的父母和传授知识的老师，却崇拜影视作品中的虚假偶像；他们不愿面对真实的平凡与普通，更愿意接受虚假的浪漫与激情；他们没耐心听课或写作业，却可以为一个游戏重复无数遍仍不停止。电子网络时代的青春期少年一旦陷入虚拟世界，其心理发展就会因缺乏真实感受而忽略身边的情感，丧失社会责任感；因天天适应游戏中的规则而忽略真实的社会规则。这一系列的社会变化对青春期少年带来的影响是巨大的，许多类似于游戏中的暴行在现实生活中司空见惯。
（四）工读教育的社会干预功能
当社会性的问题、家庭父母的问题体现在孩子身上，导致孩子出现行为偏差时，第一责任者就应该是以成年人为主的社会。作为社会问题之一的未成年人违法犯罪，社会必须以某种形式进行干预，这既是一种弥补，也是一种责任。
在未成年人出现违法或严重的犯罪行为时，及时地制止与矫治尤为重要，否则，这些人一旦出现严重刑事犯罪，意味着他们不仅将被关进监狱，延误择业和就业，还会延误成家等一系列人生基本框架的建立。当他们走出监狱时不仅面临人生的污点，还会出现因错过成家立业带来的不稳定问题，被延误的生活会越发艰难，许多人因此沦为惯犯或累犯，他们犯罪的代价最终也得由社会来承受。
所以，与其盖监狱，不如盖学校。作为社会问题的结果只能以社会干预的模式予以应对。工读学校，就是一种以特殊学校的模式，既含有家庭养育缺失的补救，又含有社会减少犯罪的目的，以专业教育的方式为出现偏差行为的未成年人提供行为治疗及心理矫治，这是社会赋予工读学校的功能。
三 工读学校的司法功能
（一）青春期是未成年人违法犯罪的高发期
人在未成年时期出现违法犯罪的高发年龄段大多在青春期，即12～18岁。这一年龄段正值人在初中至高中的教育阶段。同时，青春期也是人成长的压力逐渐增大的时期，青春期的个体不仅要经历生理上的变化，还面临着每天的学习压力。有些少年因生理发育得人高马大而想早日闯入社会拼搏一番，当他们辍学外出打工后，由于知识储备与社会性知识不足，往往在打工的1～2年内就开始出现程度不同的不择手段行为，从而构成违法或犯罪。还有一类少年在父母提供的良好生活中痴迷于自我感受，完全以自我为中心，他们对于父母的管教不再听从，当他们把在家中的任性放大到社会时，则表现为完全无视社会规则和法律，从而也出现违法或严重的犯罪行为。
虽然在10岁至法定成年的18岁之间容易发生违法或犯罪行为，但这一年龄段的犯罪数量到底达到什么程度却是一个难以统计的课题。美国学者曾指出，“未成年人违法犯罪行为的本质和程度——包括已报案的和未报案的——基本上是一个说不清的状况（Krisberg，1995；Krisberg & Schwartz，1983），甚至比成年人犯罪更让我们难以掌控。因为没有任何关于未成年人违法犯罪（广义的定义）全国发生率的完整数据，我们仅有执法机构掌握的数据。还得通过法庭、为少年犯服务的机构等收集一些数据”[5]。
虽然从总体上难以统计全部的未成年人违法犯罪数字，但仍有大量的调查从不同角度证明青春期是未成年人违法犯罪的高发期。英国早在21世纪初期的一项调查就显示：青少年初次出现违法行为主要在12～17岁。我国在20世纪80年代中期的调查也显示：初次犯罪的高峰年龄是在11～17岁。似乎这一现象并不大受社会变化的影响。2011年对山东省未成年人违法犯罪年龄的调查再一次证明（见图1），12岁是出现违法的起始年龄，13～14岁是违法的高发年龄，16岁则是进入犯罪的高发年龄[6]。
图1 成年人初次出现偏差行为的年龄分布
2017年12月，由司法大数据研究院在搜狐网上公布了司法大数据分析报告，其中指出，“62.63%的未成年人犯罪被告人为初中生”[7]。这一大数据分析报告从另一角度证实初犯分布在13～18岁是未成年人违法的高发年龄段。
（二）刑法界定未成年人违法/犯罪的困难
无论是专项调查还是大数据分析，所有的数据仍是来源于已经启动的司法数据，即进入起诉或审判的未成年案件或人员数量。问题在于，从起诉或审判得到的未成年人犯罪数据恐怕与真实的未成年人全部违法犯罪数字仍有较大的偏差。这是因为，第一，由于刑法中具有刑事责任年龄的规定，刑事责任的起始年龄在14周岁，只涉及“8种重罪”。所以，如果一名14周岁以下的未成年人实施了刑法禁止的行为，因没到法定年龄一般不进入刑事起诉和审判程序，他们的犯罪事实、数据几乎是个未知数。第二，即使违法或犯罪的未成年人已经达到14周岁但不足16周岁，他们必须实施的是刑法规定的8种重罪，除此以外其他违犯《刑法》规定的行为一般也不进入司法程序，即司法统计未成年人犯罪数字仍然不能包括这部分数据。所有官方的未成年人违法犯罪的数据基本是已经达到刑事责任起点年龄16周岁。
分析这部分情况的目的在于，我们对于未成年人已经实施的达到刑事水平的危害行为数量并不能十分准确地掌握。因此，本文一直使用“未成年人违法/犯罪”的双重概念，其中，“违法”泛指所有不被刑事处罚但已触犯刑事法律的行为；“犯罪”才是指进入司法程序的那部分行为和人。问题是这二者的比例关系，违法者一定多于犯罪者。就这一分析而言，仅靠刑事司法来应对未成年人的违法和犯罪是远远不及的。对于未成年人违法犯罪而言，必须在刑事司法之外设置专门针对未成年人的刑事对策，尤其是程序法，即法律干预的程序与可操作性。
（三）《预防未成年人犯罪法》需要少年司法配套
除刑事责任年龄导致的违法与犯罪区分外，涉及未成年人“违法”还有一种情况，即专门针对未成年人适用的行为规范，许多国家都有专门针对未成年人禁行的法律规定。美国将违犯这类禁止行为的未成年人称为“身份违犯”（status offenses）。身份违犯只适用于未成年人，由少年法庭审理或家庭法庭进行判决。这类违法行为包括：违反宵禁、离家出走、逃学，也包括可被主观解释的不良行为，如不守规矩、无法无天、桀骜不驯、不服管理等。美国国家少年司法中心罗列了四种主要的身份违犯，即离家出走、逃学、不服管教（即不服从或意欲摆脱监护人的控制）及未成年人涉酒行为（如未成年人携带酒品、未成年人饮酒）。因为“未成年”的身份，所以，不能夜不归宿，不能酗酒，不能逃学，不能出入某些特殊场所等。
我国的《预防未成年人犯罪法》与此相同，专门为未成年人制定了“不良行为”“严重不良行为”的标准，依据本法，未成年人只要出现9 种不良行为和另9 种严重不良行为时也属于违法行为，类似于美国的“身份违犯”。至此，未成年人违法已经明确为两部分，即刑事范围内的未成年人违法和少年法律中的身份决定的违法。
现在的问题是，未成年人出现刑事犯罪的前期表现、甚至已经违犯了《预防未成年人法》，如何及时干预？首先，如前所析，这些少年出现行为问题已经表明其家庭教育的失败，不能简单地责令家长或期待家庭自身解决预防和矫正问题；其次，让其留在普通中学又会干扰学校正常教学秩序并给其他同学带来困扰；最后，对未成年的少年也不适合刑事处理。所以，预防未成年人犯罪具体、有效的对策就需要有专门的教育场所，显然，工读学校就是预防未成年人犯罪最好的专业的矫治场所。
（四）工读学校的司法功能
事实上，在《预防未成年人犯罪法》中已经明确规定，当未成年人出现不良行为和严重不良行为时，在此还需要增加上述的因法定刑事责任年龄未及的那部分违犯刑事的未成年人，“要严加管教，可以送工读学校进行矫治和教育”[8]。由此可见，工读学校早就被设计在少年司法领域中。工读学校已经具有少年司法的性质，是一种保护处分的具体措施。
如前所述，未成年人正值教育的关键时期，中等教育，尤其是初中教育还属于国家法定的义务教育时期，因此，当一名家庭失教的少年在脱离学校时，社会必须启动司法程序，令其继续接受义务教育。当少年任性辍学或在原有学校胡作非为、扰乱其他学生学习环境与学校秩序时，社会必须启动司法程序，令其进入特殊学校继续完成义务教育。
四 工读学校的教育功能
（一）未成年人违法多数是限于青春期违法
尽管未成年人中的青春期是人出现违法犯罪的高发期，但是，美国心理学家苔莉·莫菲特研究后指出：青春期的未成年人违法犯罪也有两种类型，或就其行为发展趋势而言有两种可能[9]。
一种是“限于青春期的违法者”（AL），即只在青春期出现各种违法表现，通常到18岁后自动停止，限于青春期的违法者还有一少部分人会延至“成年初期”，即25岁前后停止。这类情况在未成年人违法犯罪中居多数。限于青春期的违法未成年人，在接近成年的青春期内意欲追求成年人的特权，摆脱父母的控制，进而表现出“一反常态”——不同于青春期之前的常态表现。他们以逃学开始，继而酗酒、结交不良同伴、离家出走、吸食毒品、出现不安全的性行为，还有的危险驾驶、故意破坏公共财产等。这些行为虽然许多达不到刑事犯罪，但也属于未成年人的身份违犯。当他们从事偷窃、贩毒、盗车等活动时则构成犯罪。研究还发现：限于青春期违法的男性在进入成年期后因财产犯罪和毒品犯罪被判刑的人数是那些没有青春期犯罪史男性的2倍。那些限于青春期违法的男性成年后更容易依赖犯罪来弥补其收入的不足。
第二种青春期犯罪类型是“持续终身型犯罪人”（LCP）。这种类型的违法犯罪人在很小的时期，甚至在6岁前就开始出现不同于其他儿童的劣迹表现：4岁时咬人或打人，10岁时扒窃或逃学，16岁时贩毒或盗车，22岁时抢劫或强奸，30岁时诈骗或虐童。关键是这种劣迹在其生命过程中表现为持续不断，青春期违法犯罪只是他们持续终生违法犯罪的一个阶段。
（二）青春期仍是人生学习和塑造关键期
莫菲特关于青春期违法的两种发展理论对认识未成年人违法犯罪具有重要的意义，即青春期违法犯罪未成年人有相当一部分会在度过青春期之后回归正常。因此，对于青春期违法犯罪的未成年人要尽可能地及时干预和矫治，既要阻止他们危害社会的行为继续发展；还要保持他们与社会的接触从而不影响他们社会能力的发展。既然父母教育已经力不从心并显现出缺陷或缺失，那么，社会就以学校老师的干预帮助家庭共同完成对成长中的违法未成年人的矫治教育。让这些孩子受到双重的关心、照顾、监管和教育。这种教育模式显然不同于普通学校，更不同于监禁场所（如少年管教所或监狱）。
依照人的心理发育规律，18岁之内变化最多的是6岁之内（有三个阶段）；其次就是青春期（有两个阶段），变化最小的是6～12岁，也称潜伏期。所以，抓住青春期进行再次塑造极为重要。
从人的心理发展而言，排在首位的是情感发展，情感决定人的社会属性，人的社会性（包括亲社会性和与人的交往感受）与早年亲自抚养有关。亲自抚养意味着“陪伴”，许多显现冷酷无情的少年恰恰是在早年时期父母因各种原因极少陪伴而疏于照顾，忽略与冷漠抚养造成少年行为异常。情感之后的养育是性格，性格决定人的社会行为方式，这种方式需要规矩和规则意识，这需要父母在其初显的社会行为中予以指导。如果父母没有陪伴成长，缺乏及时的约束，就会导致其进入青春期或成年后出现任性、自私等问题。一般问题的初始形成在6岁内，而显现行为问题在12岁后，所以，当一名未成年人在青春期显现出行为问题时就表明：他早年的养育具有缺陷。
在青春期的6年中，人从身高到性别发育都未完成，经济上仍要依靠家庭，行事上仍需要他人指导和帮助，外部影响力仍然有效。因此，即使未成年人出现违法犯罪行为，仍有改变和矫治的机会与希望。当然，这种涉及心理发展的行为矫治必须按照人的心理发展规律再从头做一遍。首先要通过生活照顾培养少年与管教者的情感关系，不同于大多数中学的住宿条件，工读学校可为此提供保障。教师们在生活上对学生的关心照顾可让学生感受到老师的关爱与善意，当他们从内心接受教师的情感后，性格培养就可随之而就。其次有行为问题的未成年人，其性格（即社会行为方式）都有严重的缺陷，需要重建。通过科学的教育方式让这些学生逐渐学习并习惯自我约束，能够抵制诱惑，克制冲动，在集体生活中学会替人考虑，养成分享品质等。而情感与性格教育在偏重于精英和知识教育的普通中学几乎不存在。
（三）工读教育理应属于基础教育
虽然谈到工读教育时，人们更强调其特殊教育，笔者不否认工读教育的特殊性，但认为工读教育也是实实在在的基础教育。其根据是，其一，工读教育主要针对初中学生，而依照我国《教育法》对义务教育的规定，小学6年加初中3年为义务教育阶段。所以，工读教育的对象仍在义务教育的范围内。其二，工读教育甚至要以1～3年的时间补救0～6岁的抚养缺陷。这一补救性的教育更是最基础性的教育。这一教育对于学校的硬件设施（如校舍）到学校的软实力（即师资的品格与能力）都有更高的要求。
（四）工读是基础教育中的特殊教育
许多出现不良行为的未成年人最初的表现就是逃课，学业失败的原因较为复杂，有的源于家庭疏于管教，有的源于家庭的过度宠溺，还有的源于自身智力水平。教育心理学研究发现，许多具有特殊天赋的孩子，如在绘画、表演、体育、音乐等方面有显著特长的学生，在普通的文字、数字方面并不太擅长。天赋的意义就在于自然的公平，当一个人在某方面表现出缺陷时必在另一方面有所特长。所以，特殊教育对于学习失败的孩子具有特别重要的意义。
工读学校的半工半读非常适合这类学生，同时，这种有工有读的教育也非常符合陶行知先生提出的“生活教育理论”。这一教育理论认为，“社会即学校，生活即教育，人人是先生”。对于一些学习困难或注意力不集中的学生，课堂及大量的作业使其倍感压力，而面向生活、走进生活的教育为这些学生提供了更多种的学习方式。亲自动手、发现问题，尝试解决，从而感受一种探索后的成功，这会增强这类特殊学生的自信，同时也可以帮助他们找到自己的特长，这在某种程度上给了学生更多选择的机会，包括学习时间的选择、学习方法的选择及学习内容的选择，鼓励学生依照自己的兴趣、需求开展实践、探索、创新活动。这也是一种生存教育。当这些孩子找到自己的生存之道，学会一技之长，走上工作岗位，有了稳定经济来源，他们也就回归了正常的社会生活。所以，工读学校的特殊教育是整体基础教育中不可缺少的一种教育类型。这也是许多工读学校教育成功的重要原因。
五 对工读教育发展的思考
工读学校从1955年建立至今已经60余年，从中走出的学生也已经数以万计，工读学校的育人成就有目共睹。然而，一方面，许多人并不真正了解工读教育，仍然认为“工读学校对学生有污名化倾向”，尤其是一些父母自己养育不当，还不愿将孩子送入工读学校；另一方面，虽然1999年的《预防未成年人犯罪法》中明确规定了工读学校是教育挽救行为不良或严重行为不良的未成年人的专门学校，但缺乏配套的法律程序，致使工读学校在硬件建设、生源、特殊管理等方面缺乏法律支撑，而工读学校的特殊管理方式也因缺乏法律依据而潜伏着风险。
如何完善工读学校的法律规定，这方面的探讨成果较为丰富，包括学校的硬件建设标准、教师组成结构、教师（官）资格认定和待遇标准、工读学校使用强制措施的方式与程度等都需要有具体的规定。笔者在这方面属于外行，本文只想就送入工读学校的条件与程序提几点粗浅的想法。
（一）谁来提出送入工读学校的申请
对于18岁以下、尚未达到刑事责任年龄但已经出现违犯《刑法》、违犯《预防未成年人犯罪法》规定的未成年人，送入工读学校可否由下面的方式进行。
（1）如果一名未成年人已经辍学，游荡在社会上经常扰乱学校周边秩序或者出现扰乱社会秩序、危害他人的行为，这种情况一般是由警察最先接触，可由警察向少年检察官提出申请，由少年检察官进行审核并向少年法庭提出送入工读学校的申请。
（2）如果一名未成年人既失去家庭监护，又不在法定义务教育年龄去上学，而是流浪，乞讨，警察遇到也要予以收留，并提出送入工读学校的申请。
（3）如果一名未成年人仍然在校学习，但从学习程度、与同学交往和谐程度和对学校规章制度要求的服从程度等多方面出现行为问题，并且达到扰乱学校课堂秩序、影响其他同学正常学习的程度，这种情况可由校方的德育室向警察提出申请，警察负责向少年检察官提出申请。
（4）如果家长感觉自己对孩子的监控有失控情况，可直接向学校的德育室，也可向社区少年警察提出申请。
（二）谁来受理并审核送入工读学校的申请
由于学校、家长各有不同的视角，如果家长与学校发生争执，这时需要第三方予以公正的情况审核。同时，少年的行为问题达到何种程度？刑事犯罪程度还是一般违法，由少年检察部门予以审核。
（1）少年检察官首先启动社会调查，了解不良行为的未成年人外围的生活环境与影响因素。
（2）少年检察官还要对违法的未成年人进行心理风险评估，大致判断其心理问题严重程度，属于限于青春期违法，还是具有较严重的危险人格问题，提出裁决的申请。
（3）联系工读学校专业老师，将少年目前状况予以介绍，并征询工读学校的意见。
（三）谁做送入工读学校的合法裁决
这项工作理应由少年法庭完成。少年法官依法审理所有与未成年人有关的法律诉求，也应包括是否送入工读学校的提请。
在审理这一提请时，可请相关人员到场，包括：①家长或代理监护人，或合适成年人；②原普通学校的德育老师，将要进入的工读学校的负责老师；③负责社会调查的工作者；④负责心理评估的青少年心理咨询师；⑤当事人，即出现行为问题的未成年人。
总之，工读学校既是特殊教育也是基础教育，既隔离了原先的不良环境和影响因素，又补充了普通基础教育所不及的内容，还补充了原生家庭缺失的情感和性格教育。根据每一名未成年人的自身条件，约束他们的不良心性，改变错误的观念和习惯。发掘心理优势，帮助他们找到自我价值，进而找到个人的人生目标。工读学校还可体现最好的刑事政策，因为预防犯罪方面，社会政策比刑事政策更有作用，更加安全[10]。通过工读学校对未成年人的干预，使违法未成年人置于多重保护和教育当中。
工读学校是社会预防和减少犯罪危害的重要方式之一。通过办学校而减少盖监狱，通过早年扶一把而减少成年后以犯罪为生的犯罪人。犯罪预防从未成年人做起，帮助一个未成年人就是帮助一个家庭，矫治一个未成年人的行为问题就是拯救他的一生，同时也保护了社会不受犯罪的侵害。
[1] 李玫瑾，中国人民公安大学犯罪学学院教授，主要研究犯罪心理学、未成年人犯罪心理预防；张萌，中国人民公安大学犯罪学学院讲师，主要研究青少年犯罪心理。
[2] 王平、何显兵：《论工读教育的历史发展与完善设想》，《预防青少年犯罪研究》2012年第8期，第74～80页。
[3] 《预防未成年人犯罪法》第三十五条：对有本法规定严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。
[4] 中国司法大数据研究院：《司法大数据报告报告显示：62.63%的未成年人犯罪被告人为初中生》，http：//www.sohu.com/a/208186772_100076100，2017-12-03。
[5] 〔美〕巴托尔·R.C.、巴托尔·M.A.：《犯罪心理学》，李玫瑾等译，北京：中国轻工业出版社，2017，第150页。
[6] “未成年人违法犯罪的心理路径与行为路径”课题组：《违法犯罪未成年人偏差行为的路径分析》，《预防青少年犯罪研究》2013年第3期，第39～46、100页。
[7] 中国司法大数据研究院：《司法大数据报告显示：62.63%的未成年人被告人为初中生》，http：//www.sohu.com/a/208186772_100076100，2017-12-03。
[8] 《预防未成年人犯罪法》第三十五条 对未成年人实施本法规定的严重不良行为的，应当及时予以制止。对有本法规定严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。
第三十六条 工读学校对就读的未成年人应当严格管理和教育。工读学校除按照义务教育法的要求，在课程设置上与普通学校相同外，应当加强法制教育的内容，针对未成年人严重不良行为产生的原因以及有严重不良行为的未成年人的心理特点，开展矫治工作。家庭、学校应当关心、爱护在工读学校就读的未成年人，尊重他们的人格尊严，不得体罚、虐待和歧视。工读学校毕业的未成年人在升学、就业等方面，同普通学校毕业的学生享有同等的权利，任何单位和个人不得歧视。
[9] Moffitt T.E.：“Adolescence-limited and life-course-persistent antisocial behavior：a developmental taxonomy.” Psychol Review，1993，100，（4）：674-701.
[10] 〔德〕李斯特·F.：《德国刑法教科书》，徐久生译.北京：法律出版社，2006，第14～15页。