二、西藏办事长官（1912—1930）

在确立西藏政治地位和中央之对藏基本政策的同时，对于因内地革命、拉萨动乱引起的西藏乱局，多数驻藏官兵在西藏地方的驱逐下逐渐离藏，中央政府与西藏地方关系随时可能恶化的事实，1912年5月9日，民国政府正式罢免前清驻藏办事大臣联豫的职务，废止驻藏大臣制度，改设“西藏办事长官”，任命钟颖为第一任西藏办事长官，行使驻藏大臣之职。⁽¹⁰⁾然钟颖率川军入藏，是引发拉萨动乱的始作俑者，西藏地方拒绝认可这一任命，“屡行来文，促钟启程”，并以“钟系陆军统率，陆军既出藏，统领即应出藏”，进而表示“我等只知钦差，不知长官为何物”，“反复晓谕，绝不承认”；而钟颖则坚持认为，既“奉大总统命令充驻藏办事长官，决无出藏之理”，⁽¹¹⁾并因此而导致了再一次的武力冲突，致使当时双方之间的协商谈判也陷入僵局。但钟颖“并无力挽狂澜之策，且藏事复杂，英人插手其间，”⁽¹²⁾最终于1913年4月“在种种威胁驱使而中央援军力不能及的情况下”，被迫离藏。⁽¹³⁾

钟颖离藏，意味着民国中央政府正式任命和派驻西藏地方的唯一官员的离藏。重新任命和派驻官员，建立西藏地方与中央政府的联系，自然是延续和显示中央政府治藏主权的重要环节。但是此时，英印政府对西藏问题的态度已有所改变。尽管在1906年《中英续订藏印条约》签订之后，英印政府对西藏地方以培植其上层亲英人物和进行经济渗透为主，但辛亥鼎革之际，随着前清驻藏官员和陆军被驱离西藏，他们表示英国的愿望是：“看到西藏内部自治，他们期望达赖喇嘛能尽其一切力量，达到目的”；⁽¹⁴⁾尤其是1912年8月17日英驻华公使朱尔典在《五项声明》中提出：“英政府正式承认中国对西藏确有上邦之权，然不能承认中国有干预西藏内政之权，”⁽¹⁵⁾此后一段时间内，策划“西藏独立”成为他们追求的主要目标。因而积极干涉西藏问题，阻止中央政府与西藏地方关系的恢复和改善，钟颖被迫离藏等，与英印政府的策划和支持不无关系。“自8月17日英国递交照会后，英印当局立即切断了中藏间经印度的交通，”⁽¹⁶⁾面对英国政府的强硬态度，民国北京政府在西藏办事长官的继任人选上面临了难题。

张荫棠、温宗尧、王人文、钱锡宝、史悠明、胡汉民等人，均成为当时新任西藏办事长官的人选，他们都“声望素著”，“或曾经在藏任职，或长期任职川滇，多数都是清末经办或涉及藏事交涉的政府官员，了解藏情，通晓边务”，但“由于国内外局势及个人所处的情景等原因”，他们都未能最终任职。其中，张荫棠和胡汉民二人，主要是因为任命遭到英国的强烈抗议和反对。⁽¹⁷⁾在“善后大借款”之际，百废待兴的北京政府并不愿意得罪英国人，最后在人选问题上对英妥协，于1913年4月2日“任命陆兴祺护理驻藏办事长官”。⁽¹⁸⁾

陆兴祺原为商人，而以“西藏重要事宜授之”，在当时一度引发人们的顾虑和反对；⁽¹⁹⁾实则北京政府也有如此顾虑，故不直接任命其为“西藏办事长官”，而任命为“护理驻藏办事长官”，“护理”二字即“表明当时中央政府暂时没有比陆氏更合适的人选，希望将来有更合适的人选时再正式任命”。⁽²⁰⁾邱熠华也认为北京政府是以“护理”二字缓解舆论的反对之声，反映了“北京政府需要利用陆兴祺作为中间人以维系与西藏地方联系的政策取向，又不可避免地对任命一位华侨商人为处理西藏事务的政府官员有所顾虑”。⁽²¹⁾

北京政府之所以最终选择陆氏，除了英印势力干涉西藏办事长官的人事任命问题和他特殊的商人身份外，更重要的是他对“藏印情形，至为熟识”，对“藏事素著热心，向来驻藏官员，多所借重”，⁽²²⁾“在清末民初主动参与西藏治理，发挥了重要作用”⁽²³⁾。

尽管北京政府在人选上做出无奈妥协，但英印政府仍然“不承认驻藏长官，并禁与藏人通信”，印度警察还直接通知陆兴祺，“切戒君不得与藏人通信，倘必抗办，印政府惟有令君离印”⁽²⁴⁾；十三世达赖表示需待中英之间的一切问题解决之后，才能允许陆兴祺入藏。⁽²⁵⁾陆兴祺在受任之初，曾积极谋求尽快入藏，但由于英印政府的阻扰，噶厦政府又不予承认，始终未能入藏。

1916年，陆兴祺获准休假，由其秘书李嘉熹“代行职务”。1920年，⁽²⁶⁾北京政府改“西藏办事长官”为“驻藏办事长官”，仍以“陆兴祺为张，李嘉熹代理”⁽²⁷⁾。南京国民政府成立后，曾试图将位于印度的驻藏办事长官公署牵至巴塘，“但由于康藏边乱，终未成形，更未得入藏，公署名存实亡，形同虚设”；⁽²⁸⁾1930年，南京政府的公文中，开始使用“前驻藏办事处长官陆兴祺”，⁽²⁹⁾表明北京政府驻藏办事长官公署已经寿终正寝，陆兴祺的使命也随之终结。