第二节 政策分析

一 主要成效

随着河南省十大民生工程的推进，在社会保障领域，一个较为完备的社会保障体系初步形成，政策社会化程度不断增强，逐渐摆脱了原来计划经济体制下的“单位保障”“企业保障”，形成了全新的以“个体”为保障单元的新的社会保障体系。河南省社会保障制度改革的目标是：建立适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的、资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保障体系框架；建立适应多种经济形式的劳动者、覆盖城乡居民的社会保障体系。十大民生工程工作方案的实施，丰富和深化了这一目标。

（一）社会保障大大提高了群众对政府的满意度，增加了社会福祉

在调研中，提到目前的社会保障政策，很多群众发自内心地夸赞政府，对政府的满意度极高。在社保政策方面，养老保险、医疗保险的全面推行，给了基层困难群众切实的生活保底资金，增强了群众对稳定生活的预期，使群众感受到了社会家庭的关照。以驻马店市最低生活保障为例，驻马店市城市低保对象涵盖108573人，农村涵盖337433人，涵盖面为30%，低保实际发放城市每人每月195元、农村每人每月99元，这些钱可以给困难群体最基本的生活保障。

（二）社会保障体系的完备性不断增强

2005～2014年，十大民生工程工作方案持续关注社会保障工作，从2005年简单的“解决好困难群体的救助问题”一句话到2014年涉及五个方面的一个系统的社会保障体系，社会保障关注的内容从最基本的社会救助变为社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置全方位覆盖，从基本的物质生存层面的保障上升到了包括精神层面的救助，成效显著。

2010年是转折之年，这一年，十大民生工程工作方案社保类开始试点新型农村社会养老保险制度，完善城乡社保制度，提高城乡低保标准，做到应保尽保。这一年，河南省整个社会保障的转型工作基本完成。在随后的几年里，社会保障类政策不断完善发展，开始以“个体”为基本的保障单元，形成全方位的保障体系。

（三）社会保障力度不断增强

一是社会保障制度覆盖面不断扩大。社保类政策惠及人数逐渐增多，社会保险的参保人数逐年增加，社会救助、社会保险都在扩大受益面，城乡养老保险、医疗保险基本实现了全覆盖。二是保障标准不断提高。随着经济发展水平的提高，河南省不断加大对民生的投入。2007～2013年，企业退休人员月人均养老金水平从900.81元提高到了1764元。农村五保户的分散供养标准从2007年的每人每年1000元增加到了2013年的每人每年2220元；集中供养标准从2007年的每人每年1200元增加到了2013年的每人每年3200元。

（四）社会保障政策侧重于救助

从2005～2014年的政策分析内容中，我们发现相关政策更多地偏向社会救助，如2005～2008年连续四年进行扶贫开发，困难群体救助连续十年不间断，企业退休养老金增加计划十年不间断，城乡低保持续存在，农村养老服务、城镇基本养老保险持续发展，等等。2014年12月18日，河南省人民政府《关于印发河南省社会救助实施办法的通知》指出，社会救助工作应坚持托底线、救急难、可持续的总体要求，遵循公开、公平、公正、及时的原则，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平应当与当地经济社会发展水平相适应。这与河南省2005～2014年在社会救助方面进行的工作紧密联系。

（五）社会保障城乡发展水平趋于一致

2014～2015年，河南省农村低保和城市低保的标准不断拉近，城市养老和农村养老比率趋于一致，城乡养老基础设施和养老投入持续拉平。农村建立完善了农村基本养老服务保障体系，城镇实行了城镇基本养老保险，新农合和城镇基本医保也持续推行，各种政策都在持续推进城乡一体化。社会保障城乡发展水平趋于一致，促进了河南省公共服务均等化。

二 存在问题

（一）社保类政策条块分割比较严重

河南省人力资源和社会保障厅统筹管理养老保险、医疗保险和社会保障等，在人力资源和社会保障厅下面，又有河南省社会养老保险事业管理局和河南省社会医疗保险管理中心分别管理养老和医疗保障事务。但是民政厅负责养老基础设施建设、五保户供养等。而在敬老院建设、福利中心建设等方面，发改委也是参与单位，负责确定项目及资金走向。分头管理造成了资金来源的多样性，在解决具体问题上难以形成合力，基层干部用通俗的语言“买油的钱不能买醋”来形容这种条块分割带来的问题。比如，在农村敬老院的建设上，民政部门发放给每位老人的基本费用不包括医疗费，如果某位老人得了重大疾病，就难以得到保障。在基层，如果是集中供养老人，敬老院一般会找当地政府申请专项经费用于救治，但这种方法难以保证效果。如果是分散供养老人，政府机构只好“能推就推”。有基层敬老院院长这样说：“如果是分散供养老人，生病了，一般都从亲情义务角度做思想工作，哄着骗着让老人的亲人凑钱，政府没钱管。”

（二）政府在承担社保责任上，以行政为主导，政策实施比较僵化

河南省在社保类别上，目前存在路径依赖，虽然2005～2014年社保类别不断增加，但是在具体的保障内容上，以政府为主导，管理太过具体，方式不够灵活。以低保为例，1997年左右，为了应对城市下岗职工增多、农村因灾因病致贫等问题，河南省出台了低保政策，在当时起到了重要作用。但随着国家政策不断扩面，基层资金配套越来越跟不上，使保障效果不显著。同时，大家都比着“吃低保”，人情保、关系保、错保等免不了。过去低保对象村里定，后来问题太多就改为乡长、书记决定，乡长、书记依然头疼。

在调研中，基层干部和群众反映较多的问题集中在农村低保政策方面。按照规定，农村低保对象是指共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村居民最低生活标准的农村居民。在实际操作中存在的突出问题是很难核定低保对象，主要原因在于隐性收入等难以合理核定。确定低保名单是乡镇干部最不愿意干的事情，有的地方甚至成为群众上访的主要原因。因此，很多干部群众呼吁取消城乡低保，而建议将这笔资金用于临时家庭特困救助。

（三）保障的力度还有待提高

比如在五保户供养方面，五保户供养补助标准太低。五保户供养包括分散供养和集中供养，其中分散供养的财政补助标准为每人每年不低于3200元，集中供养的标准为每人每年不低于2200元，标准太低，难以保障其正常生活。在调研中，人们普遍反映集中供养的机构建设资金匮乏，如和兴镇每年能够用于敬老院基本建设的资金只有20万元（来自福彩公益金），而且国家规定危房改造资金不能用于敬老院建设。

很多资金需要财政配套，而地方财力有限，所以会产生政策效果差异。以低保为例，驻马店市驿城区、开发区补助标准是每人每月320元，各县县城是每人每月300元，农村居民最低生活保障标准是每人每年1800元。但是在实际发放上，城市低保每人每月195元，农村低保每人每月99元，低于设定标准。驻马店市是传统农业地区，是国家粮食主产区，其财政主要依靠转移支付，财政配套资金有限，因此在具体的保障制度上还应该加大宏观调控。

（四）资金的使用上要发挥地方政府或基层社会组织的主动性

地方政府提出，如今为了防止基层挪用资金，上级部门往往管理得太细太具体，难以真正有效地解决基层具体问题。比如，上级部门每年拨出资金，但是这些资金往往已经被很详细地规定了用途，而且存在“撒胡椒面”现象。在敬老院建设上，上级民政部门出台了支持敬老院建设计划，确定了一批敬老院，每个敬老院资助5万元，但5万元对任何一个敬老院来说都难以解决具体问题，建设的质量更难以保证。而如果这笔钱可以让县级统筹，就可以集中资金，按照先后顺序，每年集中解决一个敬老院的问题，把每一个敬老院都建好。因此，建议增加资金使用的公开透明度，给地方政府或者社会组织增加更多的主动性。同时，敬老院的机构性质难以确定，是民间机构还是事业单位，是否属于法人机构？这些问题尚待解决。