第4节 国企公司治理现状

回顾过去40年中国经济体制改革历程，由于国企在我国国民经济中的独特地位和广泛影响，其改革始终是中国经济体制改革的中心环节和核心内容。2015年我国国企掀起新一轮混合所有制改革的大幕。新一轮国企改革的成败对于我国以市场为导向的经济转型的最终实现至关重要。在提出具体的改革措施之前，我们有必要了解国企公司治理的现状，厘清以混合所有制改革为特征的新一轮国企改革的历史逻辑，希望通过所有制的真正混合使国企形成合理有效的股权结构和公司治理结构，在向现代企业转型过程中迈出更加坚实的一步。

改革开放以来，经过几轮改革，目前国企公司治理依然存在以下特征。

第一，部分国企凭借在市场上的垄断地位获取高额利润，形成与民企的不公平竞争，面临公众对国资垄断经营和不公平竞争的不满和愤怒。

国企的利润主要来自垄断企业。我们以2010年央企利润情况为例。2010年，中央企业共实现利润13415亿元，占国企利润总额的67.5%。2009年，在央企实现的利润中，中国石油、中国移动、中国电信、中国联通和中国石化等10家企业占到70%以上。其中，中国石油和中国移动分别实现利润1285.6亿元和1484.7亿元，仅这两家企业的利润就超过了全部央企利润的1/3。相比民企，国有及国有控股企业的名义绩效不够高。2001—2009年，国有及国有控股工业企业平均净资产收益率为8.16%，非国有工业企业平均净资产收益率为12.9%。其中，2009年，国企净资产收益率为8.18%，非国有工业企业净资产收益率为15.59%。可见，相比民企，国企的名义绩效较低。

我们可以通过对新一轮混改启动前的2014年500强企业榜单的解读来管窥我国企业发展的现状。在中国企业联合会、中国企业家协会500强榜单中出现了43家亏损企业，其中只有1家是民企，国企成为“重灾区”；亏损企业主要集中在煤炭、钢铁、有色化工、建材、水上运输等领域；300家国企的亏损面高达14%，42家企业合计亏损726.6亿元，其中10家央企合计亏损385.7亿元；200家民企仅有1家亏损，且其亏损额只有5000万元。

国企的利润主要来源于低廉的融资成本、土地及资源租金、政府补贴及税负减免等方面。国企表现出来的名义绩效并非其真实绩效，是国企在享受着种种政策优惠，在和民企不平等的经营环境下所获得的表面绩效。首先，从融资成本方面看，国有及国有控股工业企业平均实际利息率为1.6%，其他企业加权平均的实际利率（视为市场利率）则约为4.68%。若按照市场利率水平重新计算国企应支付利息，2001—2009年利息支付差额共计约27539亿元，占国有及国有控股工业企业名义利润总额的47%。其次，从土地及资源租金来看，按工业用地价格3%的比例计算工业土地租金，2001—2009年国有及国有控股工业企业共应缴纳租金39312亿元，占国有及国有控股工业企业名义利润总额的67.2%。如果再考虑商业服务用地，仅2008年一年，国企就应缴纳12104亿元租金。石油的资源税平均仅为每吨26元，加上按销售收入的1%计征的资源补偿费，我国对石油征收的资源租金不足价格的2%，远低于我国向合资企业征收的12.5%的比例。按照上述比例测算，2001—2009年，国有及国有控股工业企业少缴纳的石油资源租金约为2437亿元。加上天然气和煤炭等自然资源，国有及国有控股工业企业在2001—2009年共少缴纳资源租金约4977亿元。再次，从政府对国企的补贴来看，1994—2006年，国家财政用于国企亏损的补贴达到3653亿元。其中2007—2009年，国有及国有控股工业企业获得财政补贴约为1943亿元。最后，国企承担的税负水平远低于民企，2007—2009年，992家国企所得税的平均税负为10%，民企的平均税负达到24%，民企的税负远远重于国企。因此，若从名义利润总额中将共约74914亿元的应付未付成本和补贴扣除，从账面财务数据中还原企业的真实成本，2001—2009年，国有及国有控股工业企业平均真实净资产收益率则为-6.29%。而从新一轮国企混合所有制改革的开展来看，民间资本有望“分一杯羹”。

天然的政治关联和管制垄断导致国企在资源配置中占据优势地位。国企“共和国长子”的角色和国企高管同时身兼企业管理者与政府官员双重身份，使得国企与政府官员具有天然的政治关联。这使国企在资源配置中占据优势地位，甚至可以影响政府的政策方向，使得许多政策的制定对国企给予优惠和倾斜。一些国有上市公司还聘用离任官员担任独立董事，不仅能够获得更大的政策倾斜和扶持力度、减少可能遭到的行政管制、减少公司因违规而受到的监管惩罚等隐性好处，还能获得税收优惠、政府补助两方面的实际利益。

由于拥有强大的政策优势和资源优势，国企的创新和改革动力不足，与民企开展不正当竞争则挤占了民企的发展空间，阻碍了国民经济健康、平衡地发展。

第二，目前政府除了通过国有资产管理链条管资本外，还通过自上而下的人事任免体系和国企领导晋升考核对企业经营产生实质性影响，这使得国企成为存在代理冲突的“新古典资本主义企业”。

现代公司可谓人类最伟大的发明之一，人类历史近99%的财富创造是近250年完成的，其中现代公司这种企业组织形式功不可没。而现代公司区别于家庭作坊式的“新古典资本主义企业”的本质在于基于专业化分工思想的资本社会化和经理人职业化，通过所有权和经营权的分离，避免非专业的出资人对职业经理人经营管理决策的干预，以提升企业的运行效率。另外，由于所有者缺位和过长的委托代理链条，国有上市公司逐步形成以董事长为核心的内部人控制格局，存在严重的委托代理问题，代理成本居高不下。因而，国有上市公司既没有摆脱“家庭手工作坊式”的控制权对经营权的干预，无法利用社会专业化分工提高效率，又没有很好地解决家庭手工作坊模式中并不存在的代理问题。对于现代公司出现的所有权与控制权分离导致的代理问题，要依靠公司治理结构的完善来解决，而不是退回到家庭作坊式的“新古典资本主义企业”，通过利用控制权干预经营管理实现。在上述意义上，我国国企未来需要一场“现代公司革命”，首先是使企业所有权与经营权真正分离。

国企公司治理面临多任务的目标冲突。由于在我国国民经济和社会发展中的特殊地位，国企不仅具有一般企业的特征，而且承担了对于普通企业而言难以想象的社会责任，包括稳定物价、促进就业，甚至维护社会稳定等。当国企被当作国家政策的工具时，为实现国家的政治经济意图，国企需要服从国家经济建设和社会发展的大局，为国家的宏观政治经济政策服务。例如，利用国企作为反经济周期调节的手段，使其在衰退期扩大投资；为制止通货膨胀而使国企产品价格降低，或者为避免失业而使国企增加雇佣工人；在对外经济政策中，国企还被用来作为应对国际竞争的重要武器。国企的多任务显然阻碍了市场机制的有效运行，使国企成为一个行政和市场的混合体，无法实现基于专业化分工思想的资本社会化和经理人职业化，通过所有权和经营权的真正分离，避免非专业的出资人对职业经理人经营管理决策的干预，以提升企业的运行效率。其实对于企业而言，最重要的社会责任就是创造利润。

作为公有制的实现形式之一，国企在我国国民经济中具有特殊地位。这些或由中央或由地方各级政府参与投资并控制的国企大多分布在关乎国计民生的重点行业和关键领域，因而有关国企控制权的安排别具匠心。为了维持国家或其代理机构对国有上市公司的控制，我国资本市场一度推出“股权分置”，即一部分国有股票不能上市流通，同股不同权不同价。近年来随着股权分置改革的完成和国有股减持的呼声，控股股东的持股比例出现逐年下降的趋势，但为了实现对上市公司的控制，国资委系统或国有法人作为最大股东所持的股份仍然是控制性的，一股独大的局面并未发生根本性改变。伴随着国企控制权的独特安排，我国国企逐步形成了独具特色的国企高管人事任免体系。国企高管的产生形式上取决于所有权链条，但实质上由上级部门“自上而下”的人事任命实现。

在国企上述“自上而下”的人事任免体系下，国企高管一方面是企业管理层和企业经营发展计划的制订者和实施者；另一方面则具有一定的政治级别，与政府官员一样存在政治晋升的可能与渠道。这使得兼具“经济人”与“政治人”身份的国企高管更像是政府官员而非职业经理人（参见杨瑞龙等学者的研究）。这种政治晋升渠道不仅存在于国企内部、母公司和子公司、同一控股股东旗下企业集团的各级子公司之间，而且还存在于国企与政府部门之间。按照王曾等人的研究，2005—2011年，我国上市公司发生高管变更的1125个观测值中，获得晋升的高管比例高达30%。

与政府官员类似，由于缺乏活跃的提供外部就职机会的职业经理人市场，国企高管被迫十分看重内部晋升渠道。这表现在国企高管更关心政府主管部门以检查工作为形式的业绩考核，因为这些考核会直接影响他们是否获得政治晋升。同时由于政治晋升不仅会带来更高的薪酬、社会地位和声望，而且有可能给他们带来更大的权力，所以国企高管同政府官员一样有很强的动机努力提高自己获得政治晋升的概率。

为了赢得媒体、公众和上级主管部门的关注，从而在围绕政治晋升开展的“锦标赛”中胜出，国企高管愿意推动短期内有助于提升个人形象，但从长期看却不利于企业持续稳定发展的形象工程，因而我国国企高管政治晋升中存在激励扭曲。对于国企来讲，公益性捐赠似乎是由企业特殊性质决定的义不容辞的责任和日常经营管理活动中必不可少的经济行为。然而，基于A股国有上市公司的研究表明，随着高管在任时间增长（职位变动，从而政治晋升的可能性增大），国企的公益性捐赠会显著增加。但是，上述显著增加的公益性捐赠，一方面与国企高管政治晋升的自利动机联系在一起，用于保全董事长的职位，为其未来政治晋升赢得机会；另一方面一些公益性捐赠却未能帮助实现甚至不利于企业未来绩效的改善，从而发挥预期的战略营销功能。因此，晋升理论上的隐性激励作用在国企高管政治晋升体系的实际运行过程中发生了激励扭曲。在上述制度背景下，公益性捐赠这一原本应体现企业社会责任的行为，一定程度上蜕变为国企高管个人为了获得政治晋升而实施的形象工程。包括公益性捐赠、媒体报道、海外并购等在内的国企形象工程由此成为国企内部人控制下外部分散股东需要面对的特殊代理成本。

我国并没有形成统一公开的职业经理人市场，因此，职业关注和经理人声誉等经理人市场运作机制无法发挥预期的作用。在1271个样本观测值中，896个观测值的经理人来自内部晋升，占样本期全部更迭经理人的70.5%。232个观测值的经理人来自所在企业集团内部的岗位轮换，占18.25%。如果把内部晋升和岗位轮换产生的经理人理解为广义的内部人，则我国上市公司在2005—2011年更迭的经理人中有近90%不是来自企业外部，而是来自内部。只有143个观测值的经理人来自外部聘用，仅占11.25%。这表明我国外部职业经理人市场尚处在发展的初期，目前并没有形成统一公开的职业经理人市场。

国企中这种自上而下的人事任命体系事实上构成了对董事会作为公司治理权威的挑战，破坏了基于职业关注和经理人声誉运作的职业经理人市场识别经理人能力的有效性。良好的业绩并不能保证现任经理人长期在位，导致现任经理人注重短期绩效，缺乏长期积累。较之西方国家成熟的外部经理人市场，我国的“上级任命”制度降低了上市公司经理人的职业化程度，使职业关注和经理人声誉等经理人市场运作机制无法发挥预期的作用。在企业间竞争越发激烈、市场化程度逐渐加深、大批国企亟须完成现代企业治理改革的当下，选择恰当的经理人选拔任命方法对企业治理效率的改善至关重要。

政府对国企微观经营管理事务干预的一个明证是近年推出的新一轮高管限薪。董事的薪酬包中被认为十分重要的股权激励很少被采用，部分高管受到限薪政策的影响而激励不足，人才流失严重。2014年11月，中共中央、国务院印发了《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》（中发〔2014〕12号），将央企组织任命负责人的薪酬水平分为基本年薪、绩效年薪和任期激励收入三个部分，每个部分的薪酬按照上年度央企在岗职工平均工资的一定倍数来确定。例如，基本薪酬部分不能超过上年度央企在岗职工年平均工资的2倍；绩效年薪部分不能超过6倍；任期激励收入不能超过该负责人任期内年薪总水平的30%（约为上年度央企在岗职工年平均工资的2.4倍）。通过限薪政策，央企组织任命负责人的薪酬水平将控制在央企在岗职工年平均工资水平的10.4倍以内。纵观新一轮限薪政策，其显著特征可以概括为以上年度央企在岗职工年平均工资作为参照系和限薪的实施以中共中央办公厅等印发文件自上而下推进两个方面。虽然上述限薪政策主要针对央企组织任命负责人，但由于所谓“组织任命负责人”和“职业经理人”的边界模糊与相关外溢效应，上述实践毫无疑问将会对我国国企经理人薪酬设计实践产生重要影响。

在评价经理人薪酬是否合理的问题上，基准应是经理人为企业创造多少价值，而不是其他。原因在于，股东对经理人努力程度的信息掌握不完全，这是开展经理人薪酬合约设计的逻辑和事实出发点。经理人激励强弱是依据经理人薪酬绩效敏感性来判断的。有时，向经理人支付高薪酬看起来增加了企业的成本，但如果通过经理人薪酬增加（从而向经理人提供充足的激励）使企业实现更大的价值提升，那就完全值得。大量的经验研究表明，除了企业绩效，经理人风险态度、外部经营环境的不确定性、企业规模和所处产业的竞争程度等都会显著影响经理人的薪酬水平和薪酬结构。如果一家企业的绩效（规模、所处产业竞争状况等）与另一家企业不同，该企业经理人薪酬就有理由与另一家企业不同。经理人薪酬中除了经理人人力资本的补偿，还包含激励因素，同时还是企业家精神的体现，因此不能简单通过与普通雇员平均工资相比来体现公平。这提醒理论界与实务界应该重新思考新一轮高管限薪以上年度央企在岗职工年平均工资作为参照系的合理性。

我们知道，当信息不完全时应该由更具信息优势的一方来主导相关合约的设计和实施。例如，由于作为公司治理核心的董事会在评价企业绩效等问题上更具信息优势，因而在公司治理实践中经理人薪酬设计和实施通常是由董事会（薪酬委员会）来完成。这充分体现了现代组织授权结构与信息结构相匹配的原则。而目前新一轮高管限薪则由不具有信息优势的政府部门来主导薪酬制定，这显然与上述原则相违背。

研究表明，我国部分上市公司确实存在经理人超额薪酬现象。但解决经理人超额薪酬的正确思路不是通过政府部门一刀切的限薪，而是通过监管当局要求上市公司董事会（薪酬委员会）对经理人薪酬的自查实现。在自查过程中，董事会应以经理人薪酬绩效敏感性作为评价基准。如果企业绩效下降，而经理人薪酬却在增加，显然是不合理的薪酬设计，应该予以纠正。事实上，经理人超额薪酬的出现恰恰是不合理公司治理结构存在的证据，需要通过完善公司治理结构来实现，而不是也不可能通过简单限薪来解决。

第三，由于产生来源、更迭机制中经理人权力的影响和董事会任人唯亲文化的存在，独立董事并没有发挥预期的监督经理人的作用。

独立董事是指除了担任公司的董事外，与公司没有任何家族、商业联系的董事会成员。作为完善我国上市公司治理结构的重要举措，借鉴西方国家的成熟经验，我国资本市场于2003年在上市公司中全面推行独立董事制度。独立董事至少在形式上成为我国上市公司治理最基本和重要的制度安排之一。由于受到制度设计和董事会文化的双重影响，独立董事并没有很好地发挥预期的监督经理人的作用。

独立董事的产生需要由作为监督对象的国企董事长或经理人推荐和面试，董事长或经理人的上述权力使得独立董事监督作用的发挥先天不足。由于董事长（经理人）在提名董事进入新一轮董事会中扮演十分重要的角色，成为董事所带来的薪酬、名誉和社会交往便利使每一位希望在下一届董事会选举中重新获得提名的董事受激励讨好经理人。一方面，经理人绩效考核和薪酬制定由董事来完成；另一方面，经理人会反过来参与董事的年薪和津贴的制定。更重要的是，一名董事一旦给人留下“喜欢与经理人对抗”的印象，将很难获得被其他公司邀请加入董事会的机会。出于上述几个方面的考虑，董事在监督董事长或经理人问题上通常表现得十分暧昧，容易妥协。我们看到，由于独立董事的产生需要董事长（经理人）的推荐、面试，其薪酬政策制定需要董事长（经理人）的参与，制度设计上的根源和缺陷使独立董事很难发挥预期的独立监督作用。

由于尚未形成成熟的独立董事市场，独立董事一般在董事长或经理人的朋友，或朋友的朋友中产生，浓郁的任人唯亲文化制约着独立董事有效发挥监督作用。任人唯亲的董事会文化一方面在制度根源上可能离不开董事长或经理人手中的权力，另一方面则可能是与熟人社会相关的文化和社会连接相互影响的结果。从尊敬经理人权威的文化和社会规范出发，董事通常不愿出面阻挠薪酬计划等，以免破坏与经理人良好的同事关系。

一些上市公司引入独立董事的目的不是为了监督经理人，而是建立政治关联。有研究表明，民营企业负责人通过成为人大代表或政协委员建立政治关联对公司绩效改善具有正向影响。政治关联身份有助于民营企业从商业银行获得更多贷款，并获得政府税收补贴。很多民营企业愿意聘用具有官员背景的独立董事，不是为了让其监督董事长或经理人，而是为了建立政治关联。其实质是公司以独立董事的方式支出薪酬，由官员背景的独立董事为公司谋取政治经济利益的交易行为。既然聘请独立董事的目的就是建立政治关联，显然我们并不能寄希望于这些独立董事去监督董事长或经理人。

为了杜绝通过上述方式建立政治关联进而以权谋私，开展不公平竞争，2013年10月19日，中共中央组织部下发《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》。该意见颁布后，A股上市公司迅速掀起独立董事离职潮。至2014年6月初，沪深两市共有268人主动请求辞去独立董事职位，涉及约300家上市公司。平均每月有33名独立董事递交辞呈，平均每天至少一名独立董事辞职（据《经济参考报》）。如此之多的官员背景人士出任独立董事，成为我国上市公司治理实践中十分独特的现象。

独立董事难以实质参与上市公司重要经营决策并提出可能的政策建议。上海证券交易所2013年发布的一份报告指出，当年共有26家公司的38位独立董事对相关事项提出过异议，占独立董事总人数的1.23%。而根据《2007年沪市上市公司独立董事履职情况分析》，2007年仅有1.5%的独立董事提出过异议。我们看到，独立董事在五年间发表异议的情况并没有太大变化，甚至出现下降趋势。绝大多数独立董事依然从未发表过反对董事会决议或违背控股股东及其控制下的管理层意志的反对意见。根据上海证券交易所2013年的报告，超过1/3的独立董事表示自己无法获得与内部董事同等的信息，以支持自己做出独立判断、发表独立意见；甚至有约1/7的独立董事表示所任职公司曾欺骗自己或阻挠自己行使职权。在缺乏必要信息的情况下，独立董事既不能盲目附和，也不能随意否决，只能弃权。这使得独立董事难以实质参与上市公司重要经营决策，并提出可能的政策建议。即使是那些发表反对意见的独立董事，由于投出的反对票往往未被采纳或未被完全采纳，他们仍然难以实质影响上市公司的决议。例如，ST南华的独立董事曾经提议罢免长期不履行职务的董事长，然而该提议被股东大会否决，相关建议流产；中视传媒的独立董事提议在租赁合同中补充正式律师的鉴定意见，同样未被采纳；类似情形还出现在厦门汽车、ST民丰、力元新材和华冠科技等多家上市公司中。

固定津贴制下的独立董事激励不足。与成熟市场经济国家一些上市公司主要依靠股权激励计划等来向独立董事提供激励不同，截至2011年年底，我国约94%的上市公司向其独立董事支付的仍然是津贴性的固定薪酬。而薪酬合约设计中十分重要的股权激励计划在我国独立董事薪酬实践中明确不允许采用。中国证监会2005年颁布的《上市公司股权激励管理办法》（试行）第八条明确规定：股权激励计划的激励对象可以包括上市公司的董事、监事、高级管理人员、核心技术（业务）人员，以及公司认为应当激励的其他员工，但不应当包括独立董事。作为对照，在世界500强企业中，50%以上企业向独立董事发放股权激励，甚至有5%的企业其独立董事收入全部来自股票。一个明显的事实是，基于个人绩效和风险分担的差别化薪酬设计，显然会向独立董事提供更强的激励，将优于固定薪酬的独立董事薪酬模式。

我们注意到，以往公司治理理论和实践更多关注的是经理人的薪酬设计问题，为经理人设计薪酬激励方案的独立董事其薪酬设计问题长期以来或者被忽视，或者简单假设独立董事自身的激励问题已经得到很好解决，因而他有动力履行监督经理人和进行战略咨询的职责。然而，正如有学者指出的，董事会在成为解决经理人与投资者之间的利益冲突所引发的代理问题的潜在工具的同时，自身同样存在代理问题（独立董事是股东的代理人）和相应产生的激励问题。因而，如何激励独立董事，使他们能够“像股东一样思考”，至少同公司治理理论和实践传统上关注的经理人薪酬设计问题一样重要。

独立董事更迭乱象丛生，逆淘汰现象严重。理论和公司实务上，来自公司外部的独立董事的更迭并不需要也不应该与董事长的非常规更迭同步。但在一些公司，无关公司重组、企业绩效不佳、遭到监管当局处罚以及独立董事出具保留意见，并未届满的独立董事在董事长非常规更迭不久竟也会出人意料地更迭，因而在我国上市公司的独立董事更迭中存在“一朝天子一朝臣”现象和任人唯亲的董事会文化。对于一家存在任人唯亲董事会文化的企业，董事长事实上将成为企业日常经营管理决策和决定董事会成员升迁的“天子”，而包括独立董事在内的董事会成员则相应异化为“驯服的朝臣”。上述文化的存在无疑将改变独立董事制度设计希望通过聘请独立董事来提供“来自外部的”“独立的”监督的初衷，削弱独立董事监督的有效性，这也是独立董事无法发挥预期的公司治理作用的现实原因之一。

除了随着前任董事长离职独立董事更迭的“一朝天子一朝臣”现象外，独立董事更迭还存在其他乱象，这些乱象都是我国上市公司存在任人唯亲的董事会文化的表征。例如，某地产独立董事劼某在任满两届6年以后，离开3年之后再度被聘为独立董事；某水泥公司独立董事康某任独立董事两届到期以后被推荐为监事，之后董事会换届时再度成为独立董事。这些例子除了表明案例企业至少在选聘独立董事过程中存在不规范行为和任人唯亲倾向，还在一定程度上揭示了我国公司治理实践中，很多上市公司仅仅把独立董事的设置视为满足监管要求的举措，而不是希望引入一个独立的监督者。

与独立董事更迭相关的另外一个重要问题就是独立董事的逆淘汰。如果一个独立董事曾经出具过保留意见，那么他将很难获得其他公司的聘任，从而存在所谓的逆淘汰现象。在逆淘汰的氛围和任人唯亲的文化背景下，独立董事预期到一旦说“不”，不仅离职的可能性提高，而且很难再获得其他公司的聘任。说“不”需要付出如此高昂的成本，迫使独立董事往往选择沉默、奉承，甚至迎合或勾结。

我国上市公司全面推行独立董事制度已经十多年了。虽然独立董事在提高信息披露的可信程度、增加上市公司关联交易的成本等方面功不可没，但由于以上原因，独立董事监督董事长与经理人的作用与预期存在较大差距。未来，我们需要从制度设计和文化根源两个方面积极加以改进，努力形成“和而不同”的董事会文化，使我国上市公司的独立董事制度健康良性发展，并最终成为在公司治理中发挥重要作用的基础性制度安排。